Una nueva política exterior y de defensa 

 

Existen tres tipos de Estado en el sistema internacional: las grandes potencias, los países medianos y las naciones débiles. Las primeras son las que disponen de capacidad para establecer las reglas del juego global. Los segundos gozan de un “poder relativo” para ejercer influencia, aun cuando su disposición de capacidades no es lo tan importante para determinar el curso de los acontecimientos centrales de la política mundial. Las naciones débiles son unidades políticas desprovistas de poder real.

La Argentina se halla entre los Estados medianos. En esta condición comparte una característica con las naciones débiles, a la vez que se diferencia de estas por una razón esencial. Tanto los Estados medianos como los pequeños carecen del poder efectivo para incidir unilateralmente en los asuntos de la seguridad internacional. Sin embargo, a diferencia de los Estados pequeños, los medianos gozan de una relativa capacidad para ejercer influencia. ¿En qué circunstancias? Cuando actúan a través de organizaciones regionales.

El gobierno de Cambiemos, carente de sofisticación intelectual y de agudeza política para ejercer algún tipo de influjo a nivel internacional, abandonó la UNASUR. Esto implica reconocer que las decisiones argentinas en materia de política exterior se toman en la embajada de los Estados Unidos, del mismo modo que las disposiciones económicas las adopta el FMI. La administración Macri es una simple “correa de transmisión”, desprovista de toda capacidad para visualizar dónde reside el interés nacional. Debilitar hasta su defunción al organismo regional ha implicado ponerse en manos de las instancias hemisféricas que comanda Washington (en primer lugar, el Comando Sur), prescindiendo de la creación de espacios propios que reduzcan, excluyan o prevengan la injerencia de actores extrarregionales.

El papel de la Argentina y de sus principales socios (Brasil, Chile y Colombia) frente a la crisis venezolana es una muestra palmaria del vaciamiento de las instancias regionales de concertación política. La reciente versión del inicio de contactos en Cuba y de reuniones secretas en Noruega entre representantes del gobierno de Nicolás Maduro y de la oposición liderada por el diputado Juan Guaidó –según reveló la Corporación de Radiodifusión Estatal noruega/NRK– es una muestra de la intrascendencia que han adquirido los organismos regionales.[1] Mucho menos auspicioso, y todavía más revelador de la incapacidad regional para incidir en la crisis, ha sido el reciente pedido formal del representante de Guaidó ante los Estados Unidos, Carlos Vecchio, al jefe del Comando Sur, almirante Craig Faller, para confirmarle su “disposición para comenzar las conversaciones respectivas a la cooperación que ha sido ofrecida por [ese] Comando”. En este caso, no serían las negociaciones y el diálogo facilitados por actores extrarregionales (Cuba, Noruega), sino la posibilidad de una intervención militar norteamericana el factor que explicaría la irrelevancia de los organismos regionales.[2]

 

Opciones estratégicas

Para países que no disponen de una sobreabundancia de atributos materiales de poder, debatir sobre el vínculo estratégico con el sistema de seguridad internacional implica resignificar el concepto de autonomía. Cualquier estrategia tendiente a ejercer influencia y restringir poder de actores extrarregionales se relaciona con la posibilidad de expandir la autonomía, entendida como la “habilidad de un país para realizar políticas que sirvan a sus intereses manteniendo y ampliando sus márgenes de libertad”.[3] El argumento aquí es que una región como América Latina, afectada por la tendencia expansiva de los Estados Unidos, requiere de estrategias consistentes en materia de restricción de poder.

 

 

Está claro que limitar la proyección de Washington no puede alcanzarse apelando a las tradicionales modalidades del alineamiento, el balance de poder duro o la confrontación estéril. Cualquiera de estas orientaciones dejaría a un país de mediano porte con acotadas posibilidades de éxito. Sin embargo, existen otras alternativas y márgenes de acción superiores a los supuestos por las miradas condescendientes con los Estados Unidos.[4] El Cono Sur de América Latina ofrece a los países que lo componen un margen considerable para desplegar estrategias restrictivas. Esto se debe a la mayor lejanía geográfica y al menor nivel de amenazas a la seguridad de Washington. Las potencialidades de este “margen de acción” deben aprovecharse especialmente a través de la creación y fortalecimiento de organismos regionales.

Hace cuatro décadas Juan Carlos Puig ponía negro  sobre blanco muchas de estas cuestiones. En la visión del académico y político rosarino eran cuatro las etapas por las que podía atravesar un país en materia de autonomía, entendida como “la máxima capacidad de decisión propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real”. Es al tercer tipo de los enunciados por Puig (la “autonomía heterodoxa”) al que puede aspirar un país como la Argentina. En otras palabras, teniendo en cuenta que el continente americano es la única región del mundo que cuenta con un país (los Estados Unidos) como indiscutida potencia estratégico-militar, resulta insustancial aspirar a lograr lo que Puig denominaba “autonomía secesionista”. Sin embargo, la situación geopolítica de América del Sur ofrecía a la Argentina, en tanto Estado mediano, la posibilidad de combinar restricción y colaboración en su vinculación con la potencia hemisférica. Así definía a la “autonomía heterodoxa” el ex canciller de Cámpora:

“En este estadio, los grupos de poder interno tratan de aprovechar al máximo las debilidades y errores del centro (o de los centros) del poder mundial a los cuales se encuentra adscripto el país en cuestión (…) La vocación autonómica de tipo heterodoxo supone que existe una aceptación del liderato de la o las Potencias dominantes y que, en cuestiones realmente cruciales, los periféricos optarán por responder a las aspiraciones del centro. La ‘crucialidad’ tiene que ver fundamentalmente con la disposición de la Potencia dominante a emplear todos sus recursos, incluso la fuerza, para obtener la obediencia. (…) Por eso, la estrategia adecuada para implementar esta política, desde el punto de vista de un Estado periférico y dependiente, es la de conocer con razonable exactitud el punto crucial en que los intereses cotidianos se convierten en vitales. Ello permite desde luego presionar hasta el límite mismo de la ruptura: se trata en suma de aprender a ‘marcher sur le fil du rasoir’ (caminar sobre el filo de la navaja)”.[5]

Una de las experiencias históricas en las que se logró, de modo exitoso, poner en práctica la “autonomía heterodoxa” fue la etapa 1946-55, conocida habitualmente como los años de la “Tercera Posición”. Durante este decenio se conformó un nuevo proyecto de política exterior y de defensa, consistente con un renovado modo de interpretar el mundo. El centro de referencia ya no fue Gran Bretaña, sino que los Estados Unidos pasaron a ocupar ese lugar. Sin embargo, las relaciones con este último país no adoptaron un carácter dependiente, sino autonómico. Esto significa que se admitió a Estados Unidos como líder del mundo occidental, pero al interior del bloque liderado por Washington la Argentina optó por desplegar una estrategia de “autonomía heterodoxa”. Las discrepancias registradas a lo largo de la década en las relaciones con la potencia hegemónica no obedecieron a una postura anti-imperial, sino más bien a la necesidad de marcar la distinción entre el interés nacional estadounidense –como líder de la comunidad occidental durante la Guerra Fría– y el interés propio de los Estados Unidos como potencia hemisférica. Señalaba Puig: “La Argentina respaldó a Estados Unidos en el primer supuesto, pero reservó su libertad de acción en el segundo”.

En este contexto, se acrecentaron las relaciones con la Unión Soviética –la reanudación de relaciones con Moscú data de 1946– y con algunos países de Europa. Por su parte, el vínculo con América Latina cobró vigor, resultando Argentina uno de los principales promotores de la “solidaridad latinoamericana”. Se pensó la vinculación con la región en términos integracionistas, pues la visión autonomista heterodoxa interpretaba a la “unión de los dependientes como el principal vehículo para ampliar los márgenes de la autonomía”. Finalmente, ganaron espacio en la agenda las cuestiones inherentes al territorio nacional y sus recursos naturales, en buena medida por el agudo interés de Perón en los temas geopolíticos.

 

La necesidad de revitalizar la UNASUR y el CDS

El próximo gobierno argentino deberá profundizar la integración política y la cooperación regional a través de la reconstrucción de la UNASUR. En ese marco, se deberá revitalizar el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), una herramienta institucional que buscaba favorecer el diálogo y la cooperación en temas de seguridad internacional y defensa. El mecanismo aportaba una dimensión estratégica al proyecto de integración regional, procurando intercambios en materia de defensa, operaciones de paz, ejercicios militares, medidas de construcción de confianza mutua y ayuda coordinada en zonas de desastres naturales.

 

 

Para la Argentina, el fortalecimiento a nivel regional de la cooperación en materia militar, y la creación de un sistema de defensa subregional que mejorara la confianza mutua, constituyeron hasta 2015 una verdadera política de Estado. El CDS buscó erigirse como un instrumento que le permitiera a los Estados sudamericanos desplegar una estrategia de soft balancing (equilibrio suave), con el fin de sumar consensos y limitar la influencia estadounidense, sin con ello pretender modificaciones estructurales en la distribución del poder hemisférico.

 

Reflexión final

El concepto de “autonomía heterodoxa” planteado por Puig en la década de 1970 constituye una plataforma propicia para el despliegue de estrategias en materia de política exterior. Asimismo, el “vínculo estratégico” de la región –y en particular de la Argentina– con la arquitectura de seguridad internacional debe partir de la concepción de la defensa como un área vital para los intereses de la Nación.

Nuestro país no enfrenta en la actualidad un horizonte de guerra o conflictos inmediatos que puedan demandar el empleo del poder militar. Sin embargo, como revela la información reproducida por las propias agencias de defensa e inteligencia norteamericanas [6], el escenario mundial se ha vuelto más pugnante y la probabilidad de conflictos en el futuro, por ejemplo por el acceso a recursos naturales, no debería ser descartada. América del Sur, además, se ha convertido en un ámbito de disputa de intereses entre potencias globales como Estados Unidos, China y Rusia, cuestión que debe ser adecuadamente ponderada en nuestro planeamiento defensivo-militar.

Finalmente, no puede perderse de vista la existencia del enclave colonial en las Islas Malvinas, con la significativa dotación militar británica desplegada allí. Esta situación debería ser adecuadamente contemplada en cualquier cálculo de seguridad internacional y defensa por parte del gobierno nacional, dada su importancia estratégica en materia de proyección atlántica y antártica. Desde luego, no se trata de pensar soluciones militares para estos escenarios, sino de ponderar la disposición de una fuerza razonable con capacidad para tener presencia en territorios que, en el futuro, podrían configurar ámbitos de disputa con las grandes potencias.

Para afrontar todos estos desafíos, deviene fundamental que el próximo gobierno revitalice los esquemas de integración regional, y en particular aquellas instancias que procuran la colaboración en materia de seguridad internacional y de defensa. La carencia de instrumentos propios en materia de restricción de poder será indefectiblemente cubierta, como bien lo demuestra el caso venezolano, por las instancias hemisféricas.

 

 

 

[1] La Vanguardia (2019). “Noruega intenta una mediación entre Guaidó y Maduro”. 16 de mayo de 2019. Disponible en: https://www.lavanguardia.com/internacional/20190516/462285826395/venezuela-noruega-mediacion-guaido-maduro.html.

[2] France24 (2019). “Venezuela: Guaidó pide cooperación al Comando Sur de EE. UU. para superar la crisis”. 12 de mayo. Disponible en: https://www.france24.com/es/20190511-venezuela-guaido-comando-sur-ee-uu

[3] Russell, R. y Tokatlian, J. (2010). Autonomía y neutralidad en la globalización: Una readaptación contemporánea, Buenos Aires, Capital Intelectual.

[4] Hoffman, S. y Bozo, F. (2004) Gulliver Unbound: America’s Imperial Temptationand the War in Iraq, Lanham, Rowman & Littlefield

[5] Puig, J. C. (1980). Doctrinas internacionales y autonomía latinoamericana, Caracas,Universidad Simón Bolívar.

[6] Ver Consejo Nacional de Inteligencia del Gobierno de los Estados Unidos (2017). Global Trends. Paradox of Progress. Disponible en: https://www.dni.gov/files/documents/nic/GT-Full-Report.pdf; y Gobierno de los Estados Unidos (2018). Summary of the National Defense Strategy. Disponible en: https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf

 

*Profesor e investigador (UBA, UNQ, UNSAM). Ex Director General 
de Planeamiento y Estrategia del Ministerio de Defensa

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