Un modesto paso en la buena dirección

La discusión acerca del Decreto 735/2020, por el cual se reasignan a la provincia de Buenos Aires fondos nacionales que el gobierno de Macri asignó a la Ciudad de Buenos Aires a través del Decreto 194/2016, ha tenido al menos tres dimensiones: jurídica, política partidaria y de equidad.

En cuanto a la dimensión jurídica, se ha afirmado que es inconstitucional, que modifica una materia que la Constitución reserva al Congreso, ya sea la coparticipación o cuestiones tributarias. Eso no es cierto: no hay ninguna ley que se vea afectada por el decreto, ni tributaria, ni de coparticipación ni de ninguna otra índole. Pero, además, el problema que tiene ese argumento para quienes lo esgrimen es que si el Decreto 735/2020 fuera inconstitucional, también lo sería el 194/2016, al que modifica. Y si habría motivos para considerar inválido un decreto, habría que empezar por el 194/2016, ya que la Ley 23.548 dice que “la Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos”. Esos “niveles históricos” fueron establecidos (por Decreto 705/2003) en 1,40%, sin que hubiera controversias acerca de esta cifra; y el Decreto 194/2016 la llevó inicialmente a 3,75% (luego reducida a 3,50%), un nivel muy superior a los niveles históricos a que se refería la Ley 23.548. Si los decretos fueran inconstitucionales, la Ciudad tendría que devolver todo lo que percibió de más desde el 2016. Pero no lo son: con el Decreto 194/2016, el Presidente realizó una asignación de fondos nacionales como cualquier otra que puede hacer, que se rige por las normas presupuestarias.

Ante esa evidencia, se ha dicho que el Decreto 194/2016 creó un derecho adquirido para la Ciudad, que ya no se puede quitar. Es un argumento endeble. El aumento de fondos nacionales que recibió la Ciudad, por encima de lo necesario para compensar la transferencia de funciones, es equivalente a una transferencia presupuestaria del gobierno nacional, ya que sale de los fondos que por ley le corresponden a la Nación. Tanto Carlos Menem, como Néstor Kirchner, como Macri, tuvieron al llegar a la Presidencia un trato preferencial con la provincia que gobernaron. Una especie de “regalías presidenciales”. Al terminar los mandatos de Menem y de los Kirchner, las provincias de La Rioja y Santa Cruz perdieron privilegios. (En el caso de Santa Cruz, debió hacer un doloroso ajuste.) Ambas protestaron, pero políticamente. Era comprensible. La novedad es que la protesta de las autoridades de CABA sea también judicial.

A la CABA le asiste el derecho de recibir el 1,40% de los recursos coparticipables, por ley 23.548, interpretada por el Decreto 705/2003. Adicionalmente, la Constitución prevé que “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos”. Al transferir funciones policiales, correspondía transferir también los recursos equivalentes. Los mismos fueron estimados en 0,92% de la recaudación coparticipable, en función de lo cual el Decreto 735/2020 establece la transferencia a CABA en la suma de 1,40% más 0,92%. Más allá del cálculo, del análisis de la ejecución presupuestaria de CABA del 2016 queda claro que el aumento de recursos por Decreto 194/2016 excedió en mucho el aumento de gastos derivado del traspaso de las funciones policiales.

En cuanto a la dimensión de política partidaria, se ha dicho que el gobierno nacional quitó fondos a un distrito gobernado por un opositor, para dárselos a uno oficialista, y eso está mal. Ahora bien: es equivalente a lo que hizo Macri cuando, apenas asumió, sacó fondos del Presupuesto Nacional para dárselos a la Ciudad. Eso agrandó el déficit del Estado Nacional y hoy se refleja en mayor deuda externa, que deberá ser pagada por toda la Nación, incluyendo distritos gobernados por la oposición de entonces. Si una medida debería ser rechazada por razones partidarias, también debería serlo la otra, a menos que pensemos que un partido es “bueno” y otro es “malo”, y entonces sería correcto asignarle fondos a un distrito gobernado por los “buenos” y sería repudiable hacer lo mismo con un distrito gobernado por los “malos”.

Entonces llegamos a la dimensión realmente relevante en esta cuestión: la de equidad. Se puede decir que es algo subjetivo, pero la noción de equidad entre provincias y CABA está consagrada en nuestra Constitución que, al hablar del criterio que debe gobernar la distribución de recursos, dice que “será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Más allá de que este criterio no se cumple, porque a los distritos a los que no les conviene bloquean la sanción de una nueva ley de coparticipación conforme lo manda la Constitución, es representativo de qué se considera equitativo para la sociedad en cuanto al trato entre los distintos territorios que componen la Nación.

En términos prácticos, este criterio requiere considerar la situación de recursos y necesidades de cada distrito, y realizar una redistribución desde los que estén en mejor situación hacia los que estén peor. Para eso, hay que tener en cuenta tanto la capacidad de recaudar recursos propios como las necesidades. Un distrito con mayor actividad comercial y riqueza inmobiliaria y automotor tiene mayor capacidad de recaudar que uno con menor desarrollo. El que tenga menor población, pobreza o territorio, más proporción de infraestructura construida y mayor incidencia del gasto federal en funciones locales, tendrá menos necesidades relativas.

Dado el distinto tamaño de los distritos, es conveniente usar magnitudes (recursos propios, pobreza, territorios, etcétera) por habitante. En cuanto a recaudación propia, los datos oficiales indican que el total de recursos propios –tributarios y no tributarios– de CABA en 2019 fue $79.944 por habitante. Para la provincia de Buenos Aires, el mismo cálculo da $22.668. La recaudación de los municipios no está actualizada, pero los datos indican que no llega a ser equivalente al 30% de la recaudación provincial, con lo que la suma sería inferior a $30.000 por habitante, bastante menos de la mitad que CABA. Y eso a pesar de que los impuestos de CABA son menores que los de la provincia, como bien lo sabe cualquiera que haya pagado impuestos en ambas jurisdicciones. Es que CABA, al ser sede de muchas empresas nacionales, por aplicación del Convenio Multilateral de Ingresos Brutos tiene una recaudación por habitante muy superior que la provincia, además del mayor patrimonio y consumo promedio de sus habitantes, lo que implica una base tributaria sustancialmente mayor.

A esto se sumó, a partir del Decreto 194/2016, que la Ciudad pasó a tener recursos de origen nacional por habitante mayores que los de la provincia de Buenos Aires.

Esto determina un gasto público muy superior al de la provincia. En 2019, el gasto primario del Gobierno de CABA fue de $111.007 por habitante, de los cuales el 8,5% fue financiado con la diferencia entre el 3,5% de fondos coparticipables que percibía hasta el Decreto 735/2020, y el 2,32% que percibirá a partir del mismo. En la provincia de Buenos Aires, el gasto provincial primario por habitante fue de $55.535. Para una comparación más precisa, podríamos sumar –evitando duplicaciones– el gasto de los municipios bonaerenses, y restar el gasto en Seguridad Social, que en CABA está a cargo del sistema nacional. El resultado es que el gasto de CABA por habitante fue en 2019 más del doble que el de la provincia y si no hubiera contado con las “regalías presidenciales” del Decreto 194/2016, aun hubiera sido aproximadamente el doble. Lo que implica que una persona, aun pagando los mismos impuestos, tiene acceso a menos servicios públicos por el solo hecho de vivir del lado de la Avenida General Paz que está perjudicado por el sistema fiscal federal.

¿Podríamos pensar que CABA necesita un gasto por habitante mayor? No si pretendemos equidad. Tiene un nivel de pobreza que atender sustancialmente menor y tiene la mayor parte de la infraestructura (redes de electricidad, de gas natural, de cloacas, asfaltos) ya construidas, en gran parte con fondos nacionales. Y tiene funciones, que en las provincias están a cargo del gobierno provincial (por ejemplo, Justicia), que aún siguen estando a cargo del gobierno nacional.

Es posible tener un criterio de equidad diferente, y decir: “Mis contribuyentes merecen recibir un gasto público mayor, ya que contribuyen más que lo que reciben”. Al respecto, se han esgrimido algunas cifras falsas, como que la Ciudad contribuye con el 22% de la recaudación nacional y recibe el 3,5%. Es cierto que parte de los ingresos generados en Ciudad de Buenos Aires y en Neuquén se usan para sostener el gasto público en otras provincias, pero en términos absolutos nadie contribuye en forma neta más que la provincia de Buenos Aires. Pero, más allá de eso, no es ese el criterio de equidad aceptado por nuestra sociedad. Es como si alguien dijera: “Yo tengo que recibir más beneficio por el gasto público que lo que recibe un pobre, porque contribuyo más”. La Constitución, con fuerte consenso social, consagra el criterio solidario.

La distribución de fondos entre los distintos gobiernos subnacionales sigue lejos de ese criterio solidario, pero el Decreto 735/2020 es un modesto paso en la dirección correcta.

* Publicado en El Economista