Un debate saludable

 

Toda decisión en materia de política social tiene dos caras: una de efecto general o macro, que surge del texto de la ley y del anuncio correspondiente, que explica los alcances y los objetivos; y otra, con un efecto más micro, que se trata de cómo se aplica esa norma a una persona individual. Ello obedece a que, por lo general, entre los objetivos previstos en la norma y la aplicación práctica de la misma se requiere un largo camino de reglamentación. Veamos sucintamente cuál es el recorrido de una norma: en primer lugar, una ley de este tipo surge de un debate de ideas y antecedentes previo, donde se analizan, ponderan y finalmente definen los parámetros básicos; en segundo lugar se escribe técnicamente la norma (que puede tratarse de una ley, un decreto simple o de necesidad y urgencia); y, por último, el Congreso o el Presidente la sancionan. Esta secuencia engloba el primer paso que denominé como “macro”, donde tiene lugar el debate público que obviamente estará asociado al impacto social de la norma. Luego empieza otro proceso que es el de la reglamentación, que en el caso de normas de seguridad social puede ser responsabilidad del Ministerio de Trabajo, de la Secretaría de Seguridad Social o directamente de la ANSES. Si la reglamentación legal no la realiza la ANSES, de todas formas deberá complementar dicha reglamentación con la definición de un procedimiento administrativo que permita ejecutar la norma al traducirla en un lenguaje operativo de aplicación para los agentes gubernamentales respecto de los casos concretos involucrados. De esta manera, se transforma la abstracción de una norma en el mecanismo de aplicación a una determinada persona, independientemente de que resulte beneficioso, perjudicial o neutral para aquella.

El proceso descripto es un esquema básico y lineal, toda vez que la realidad es mucho más compleja, pero resulta útil para darse cuenta de que, en el largo camino reglamentario, la mejor norma puede ser transformada en anti operativa y, a la inversa, la peor puede ser transformada en una gran pauta. La diferencia entre un caso y otro está dada por la visión ideológica del gobierno y de quien dirige el organismo encargado de otorgar el beneficio. Un extraordinario caso del que tuve la oportunidad de ser testigo ocurrió en el año 2004. En oportunidad del proceso de privatización del sistema previsional y con el objeto de calmar la crítica que despertó ese proceso, el gobierno de Carlos Menem autorizó el tratamiento de un plan extraordinario de regularización de deuda para los trabajadores autónomos. En consecuencia, en mayo de 1995 se aprobó un plan de regularización de aportes pero que el gobierno jamás reglamentó y por ende no se aplicó. En 2005, durante el gobierno de Néstor Kirchner y tomando como base el plan de inclusión jubilatorio de la ley 25.994, mediante el decreto 1454/2005 que modificó la Ley 24.476, se implementó un gran plan de inclusión jubilatoria que Clarín bautizó como “la jubilación de las amas de casa” pero que en realidad abarcaba tanto a mujeres como a hombres. El éxito del citado Programa de Inclusión Jubilatorio fue contundente, forjado en el marco de un gobierno progresista, obligando a la AFIP y a la ANSES a reglamentar un plan de regularización que durmió diez años en un cajón. Curiosamente, esa reglamentación, aún vigente, fue el complemento necesario de una política social relevante en nuestro país, ya que la aplicación del plan de inclusión jubilatorio significó el acceso de más de cuatro millones de personas (80% mujeres) al beneficio previsional.

Hace pocos días trascendió la propuesta de la ANSES y el acuerdo del Presidente para la creación del “Programa Integral de Reconocimiento de Servicios por Tareas de Cuidado”. En líneas generales, se anunció que se reconocería un año de aportes a cada mujer que requiera un beneficio previsional por cada hijo nacido vivo, hasta un máximo de tres hijos, y si por alguno de ellos hubiera cobrado más de un año la AUH, por este se computarían tres años. Es decir que en el hipotético caso de que una mujer hubiera tenido tres hijos y por todos hubiese cobrado la AUH por más de un año, el máximo posible, se le reconocerían nueve años de aportes. Mientras que si una mujer tiene un solo hijo y no cobró la AUH por ese hijo, sólo se le podría reconocer un año de servicios por tal situación. En otras palabras, el sistema permitiría reconocer entre un año y nueve años de servicios, y entre esos límites habría un sinfín de variantes.

Si esta idea se transforma en ley, el nuevo programa representará un saludable cambio estructural del sistema previsional. Lo primero que me gustaría decir es que estoy totalmente de acuerdo con la propuesta, porque la misma se encuentra alineada con el cambio iniciado por Néstor Kirchner en el sentido de que nuestros sistemas de seguridad social muten paulatinamente de un esquema de seguro social a un esquema de cobertura universal. El análisis de la propuesta tiene dos variantes: la primera de ellas es la cuestión de género que no creo necesario abordar demasiado, ya que el mismo título de la eventual norma resulta más que suficiente y, además, por una cuestión de respeto dejo ese análisis para quienes tanto han luchado por la igualdad de género, aunque ello no omite mi congratulación con el avance. Pero en materia previsional, la norma funcionaría de la siguiente manera:

1. Una mujer con 60 años de edad que tuvo tres hijos y que por uno de ellos haya cobrado la AUH, para jubilarse necesitaría tener tres años de aportes luego del año 2003.
2. Si esa misma persona tuviera 61 años de edad, significa que ha nacido en 1960 y que cumplió los 18 años en 1978. Entre esa fecha y diciembre de 2003 puede completar 25 años mediante las dos moratorias vigentes (leyes 24.476 y 26.970), más los 5 años del nuevo plan darían los 30 años requeridos.
3. Si la misma mujer de nuestro ejemplo tuviera más de 61 años de edad podría jubilarse inmediatamente.
4. Si por ninguno de los hijos percibió la AUH, en el caso del punto 1 tendrá que haber trabajado al menos cinco años luego de 2003; en el caso del punto 2 tendrá que tener dos años de aportes luego de 2003 y en el caso del punto 3, si tiene 62 o más, con el nuevo programa no necesitará aportes extras.
5. A la mujer que tiene un solo hijo y por él no cobró la AUH, el impacto del programa está dado en la posibilidad de computar por ese hijo un año de servicios a los fines previsionales.

Así podríamos seguir dando infinidad de ejemplos. Pero lo que resulta importante desentrañar es la relevancia que tendrá la reglamentación del plan y es lo que motiva la presente nota. Al respecto, me permito destacar algunas cuestiones desde el punto de vista previsional relevantes a la luz de la ventana que abre la nueva norma.

 

 

La cuestión de género

• La cuestión de género no es lineal, ya no se trata de hombre o mujer sino que el reconocimiento de los matrimonios del mismo sexo, la posibilidad del “alquiler de vientres” y la adopción, obligan a que estas cuestiones deban ser adecuadamente contempladas.
• Es necesario contemplar que el hecho de incluir la cuestión de género al sistema previsional amerita iniciar un debate amplio para contemplar cuestiones conocidas pero largamente postergadas, tales como la participación en el mismo del movimiento LGTB, el tratamiento de la problemática de los travestis, quienes tienen una baja expectativa de vida, y en el mismo sentido el de la prostitución femenina.

La determinación del universo beneficiado por el “Programa Integral de Reconocimiento de Servicios por Tareas de Cuidado” es ciertamente compleja, por lo que debería ser prolijamente definido por la norma para evitar la interpretación libre de algún funcionario interviniente.

 

 

Cuestiones previsionales

• Para que una persona pueda acceder a cualquiera de las moratorias vigentes tiene que pasar por la ignominia de las “encuestas socioeconómicas”, que no son otra cosa que obligar a una persona a acreditar su condición de pobre, y en verdad la realidad es por demás compleja como para obligar a alguien a ese sincericidio como condición previa a la adquisición del derecho. Para aquella persona que ha vivido de su trabajo y que siente la dignidad de haber mantenido a su familia con el sudor de su frente, no resulta agradable exponer sus debilidades. Por otro lado, si lo que se quiere evitar es que los sectores medios ingresen al programa, las encuestas socioeconómicas resultan una flagrante contradicción con lo que se pregona, que es la igualdad de género. Un derecho es un derecho y por ende es para todos por igual. Resulta obvio que la norma tiende a incluir, pero si se mantiene la restricción que aún se aplica en las moratorias, el efecto para muchas mujeres será nulo.
• El plan de facilidades de pago de aportes previsto en la ley 26.970 tiene una fecha de corte a diciembre de 2003. Por lo tanto, cada año que pasa es necesario haber trabajado luego de esa fecha un año más o, con este programa, tener los suficientes hijos para completar ese período. Por ello, una saludable medida sería ampliar la fecha de corte 10 años para optimizar el efecto del programa.
• Respecto del excedente por haber cobrado la AUH, en la actualidad queda reducido a las mujeres que fueron madres cuando tenían al menos 31 años de edad. Por ello, si bien el efecto en lo inmediato no es significativo, a futuro tendría un alto impacto ya que en casi todos los casos podría hacerse uso de ese beneficio.
• Sería adecuado generar una norma transitoria por la cual a las mujeres que tuvieron hijos por los que no pudieron cobrar la AUH porque no existía esta prestación se les reconozca como si hubieran percibido la misma, ya que estas no la percibieron no porque no la necesitaran o no tuvieran voluntad de cobrarla sino porque no existía.
• No llego a comprender la razón por la cual se deja parcialmente fuera del alcance de este programa a las mujeres trabajadoras que cobraron asignaciones familiares por sus hijos (que se perciben cuando una persona trabaja en relación de dependencia). Es otra cuestión que debería corregirse.
• Me resulta extraña la razón por la que se hace un corte en tres hijos. Si la mujer tuvo cinco hijos, ¿significa que a estos no los cuidó? Por definición, una madre atiende a todos sus hijos por igual y la norma debería destacar el cuidado de todos los hijos. Presupuestariamente es insignificante la diferencia y es palmariamente desigual ante la ley.
• Por último, quedaría por desentrañar el significado de la palabra “cuidado”, ya que sólo está dirigida al cuidado de los hijos, pero ¿qué pasa con el cuidado de los hermanos huérfanos, con los padres, de un hijo ajeno en situación de abandono, un enfermo terminal, quienes trabajan filantrópicamente en un hogar protegido y tantos cuidados más? Incluso en el caso de que se limite sólo a los hijos, se podría dar la situación de que una mujer que trabaja y deja a su hijo al cuidado de una vecina, y al final de la vida quien realizó el cuidado no cobra nada y quien no lo cuidó cobra el beneficio. Por ello, sería muy importante dejar claras todas estas cuestiones.

En fin, este debate es posible porque se abrió en ANSES una ventana de aire fresco que lo permite. Bienvenida la idea y bienvenido el debate.

 

 

 

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