Si hay terrorismo que no se note, o al revés

I. Contexto

Cambiemos enfrenta una crisis social, financiera y económica grave. Los problemas que la Argentina padece desde el plan de Martínez de Hoz, son conocidos. Los gobiernos de NK y CFK, más allá de cualquier valoración, habían reducido uno: la deuda externa. Cambiemos profundizó casi todos (pobreza, brecha entre ricos y pobres, déficit fiscal, inflación, fuga de capitales, primarización y extranjerización de la economía) y resucitó, endemoniada, la deuda externa. Dicho groseramente, Macri sustituyó la finalidad del déficit fiscal: de subsidiar el consumo pasamos a pagar intereses en dólares. Todo esto, como si fuera poco, con más inflación y recesión.

Ante el horrible escenario, intenta desde el manejo de la agenda surfear la tormenta, negando su magnitud, anunciando que cuando Vaca Muerta dé sus hidrocarburos nos salvamos todos, que en lo inmediato será “la próxima cosecha”, etc. (Es incierto si Vaca Muerta dará todo lo que prometen, pero es seguro que, si lo da, no será repartido equitativamente, por lo que el “nos salvamos todos” es equívoco.) Mientras, para que no pensemos en la crisis, propone temas variados, algunos reales, otros virtuales, con resultados tan dispares para su necesidad política como el signo que unifica la gestión: la improvisación, sin un plan y para su grupo.

Tira temas como el aborto, las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interior, el nuevo código penal, etc. Trata de tapar no solo la crisis, sino lo que va provocando: una escuela que vuela por problemas de gas, docentes que ganan poco y nada, sin paritarias, multas millonarias a los gremios que hacen huelga, descontento por la inflación con salarios relegados.

El de las Fuerzas Armadas creo que tiene varios fines. También busca fidelizar un voto que la oposición no le disputa, y, tal vez, blanquear normativamente una actividad que las Fuerzas Armadas ya realizan.

 

II. La modernización según Cambiemos

Los decretos de Macri sobre las Fuerzas Armadas dicen expresar las prioridades del Poder Ejecutivo, y dan alguna pista de cómo cree que deben ser encaradas. Al leerlos, al menos para quien no es un experto en defensa, la vaguedad de los textos y prescripciones suman confusión, en temas donde no es prudente que la haya.

En su presentación Macri, el jefe de gabinete y el Ministro de Defensa no fueron claros. A veces parecían insinuar que como se gasta mucho en sueldos de soldados había que inventarles algo que hacer (haciendo recordar una cruel ironía de Borges). Esas tareas serían custodiar “objetivos estratégicos”, patrullar fronteras y los siempre a mano “combatir el narcotráfico” y el terrorismo. Todo mezclado pero presentado como la “modernización” de las FF.AA. Jurando que de ningún modo llevaba a involucrarlas en seguridad interior. Aclarando que se enmendaban errores del anterior gobierno al eliminar en la reglamentación la exigencia de que la que agresión externa fuera causada por fuerzas militares de un estado.

El Ministro de Defensa sumó un dato inquietante: habló de prevenir la ocupación de territorio argentino. No se refería a Malvinas, pues según el decreto el reclamo de soberanía está bien encaminado, aunque no dice cómo ni por qué. Dijo así el Ministro que se asentarían tropas en las poblaciones de frontera para disuadir a los grupos narcos y terroristas de instalarse en territorio nacional. Según esas expresiones, ¿hay hipótesis de instalación (¿ocupación?) de territorio nacional por narcotraficantes y terroristas?

Recordemos que los decretos de CFK 1714/09 y 2645/14 establecieron como objeto de la intervención de las FF.AA. agresiones externas militares, pero solo causadas por estados.

 

III. Cuestión jurídica

El primer debate sobre los decretos es si son o no constitucionales. Esto es, si contradicen o no a las leyes de defensa, seguridad interior e inteligencia. El punto no es menor, aun cuando creo que lo más relevante es qué decisión política adopta el Congreso hoy, pues ante los anuncios del Poder Ejecutivo debió haber un debate y una decisión del Congreso sobre este asunto.

El Presidente es el comandante en jefe (art. 99 inc. 12, CN) y tiene además competencia reglamentaria, pero la decisión política no puede ser hoy del Poder Ejecutivo, a espaldas del Congreso. Obviamente, es disparatado suponer un debate judicial entre el Poder Ejecutivo y ciudadanos, partidos u organizaciones sociales respecto de la constitucionalidad de los decretos. El asunto debe dirimirse en el Congreso.

El punto es: las leyes de defensa nacional y de seguridad interior, ¿limitan la actuación de las Fuerzas Armadas ante agresiones: a) externas, b) militares y c) causadas por otro estado; o solo a las a) externas y b) militares; o solo a) externas?

La Ley de Defensa Nacional 23.554 contiene en su artículo 4 un texto que expresa una decisión política y pauta de interpretación tajante. Dice así: “Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior. La Seguridad Interior será regida por una Ley Especial”. Luego, el artículo 8 al tratar el Sistema de Defensa Nacional prescribe como su primera finalidad el “determinar las hipótesis de conflicto y las que deberán ser retenidas como hipótesis de guerra”. Destaco la palabra guerra.

La Ley de Seguridad Interior 24.059 en su artículo 7 no integra a las Fuerzas Armadas en el sistema de seguridad interior. Las Fuerzas Armadas aparecen en el sistema de dos modos. Uno como medio complementario, a requerimiento de un Comité de Crisis. (Así en el artículo 27, que copio: “En particular el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo cual se contará en forma permanente con un representante del Estado Mayor Conjunto en el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad Interior”.) El otro es como medio subsidiario, cuando el sistema es sobrepasado, pero exige la previa declaración del estado de sitio.

El decreto 703/18 dictado por Macri deroga los decretos del gobierno anterior. Ya no aparece el elemento estatal ni la intervención de fuerzas armadas extranjeras.

¿El decreto 703/18 contradice la ley de seguridad interior que establece como objetivo principal de las Fuerzas Armadas las hipótesis de guerra? El análisis requiere establecer a qué se refirió el Legislador al usar el concepto “guerra” (que tiene una larga tradición en el derecho). Si supone la existencia de un tercer estado o, como parece opinar Macri, la ley autoriza a enderezar a las Fuerzas Armadas a repeler otras “agresiones” que no fueran una guerra originada por un estado extranjero.

Textualmente prescribe que “el Instrumento Militar será empleado de forma disuasiva o efectiva ante conflictos originados por agresiones de origen externo”. Añade que, en cumplimiento de esta función, “el Instrumento Militar de la Nación priorizará, en tiempo de paz, el desarrollo de los siguientes tipos de operaciones: 1. Vigilancia y control de los espacios soberanos; 2. Protección de Objetivos Estratégicos; 3. Apoyo a la Política Exterior; 4. Apoyo al Sistema de Seguridad Interior; 5. Apoyo a la Comunidad; 6. Apoyo a la generación de conocimiento científico”.

La siguiente pregunta jurídica es si la división tajante del artículo 4 de la Ley de Defensa Nacional es ignorada al asignarle a las Fuerzas Armadas las funciones enumeradas.

En una primera aproximación (sería prudente releer los debates parlamentarios), entiendo que el decreto de Macri no es compatible con las reglas legales. La separación es tajante y la referencia a guerra no puede ser obviada.

Al ordenar cómo operarán las Fuerzas Armadas de acuerdo a este nuevo esquema, el texto de Macri sigue siendo confuso. Define (o recuerda) que el objetivo del Poder Ejecutivo es: I) combatir el narcotráfico; II) reducir la pobreza; III) unir a los argentinos. En ese orden. (Un dato que no siempre está presente cuando se analiza la gestión de Macri: es dudoso que sean las prioridades de la mayoría del Congreso o de la población y es aún más incierto que sean coherentes con la gestión Cambiemos).

El general Balza en Clarín del 5 de agosto toca estos temas. Por un lado, dice estar a favor de la “modernización” y ser crítico de los decretos de CFK en el referido aspecto de limitar la actividad de las Fuerzas Armadas a una agresión de estado. Balza afirma que hay muchos ejércitos poderosos que no responden a un estado y que es irrazonable limitarse. Esto permitiría encuadrar la agresión externa como militar, como exigen las leyes, sin que fuera causada por un estado. Esta tesis supone que esos ejércitos mercenarios, si atacaran a la Argentina, lo harían motu proprio y no por encargo de un estado (ambas parecen hipótesis abstractas). Así dice apoyar la nueva política. Pero a la vez está en contra de que: a) Gendarmería deje de patrullar las fronteras; b) las Fuerzas Armadas combatan narcotráfico y terrorismo; c) se soslaye la importancia del armamento tradicional y territorial (tanques, cañones, etc.) por la informática, etc.

 

IV. El discurso justificatorio

Vimos que el discurso político de justificación de los decretos se centró en la necesidad de utilizar los efectivos de las Fuerzas Armadas para aumentar la seguridad. Fuera por su intervención directa en la “lucha contra el narcotráfico y el terrorismo”, o indirecta, sustituyendo a Gendarmería en custodia de algunos lugares o el patrullaje de fronteras; a lo que se sumó el toque de dramatismo del Ministro de Defensa aludiendo vagamente a la instalación en territorio nacional de terroristas o narcotraficantes.

Las cuestiones, en suma, giran en orden a cuál es el tipo de agresión que debe excitar la intervención de las Fuerzas Armadas y para las que deben prepararse. Secundariamente, qué aporte pueden hacer ante el pedido del Comité de Crisis en el marco de la Ley de Seguridad Interior. Todo esto es aún más complejo y delicado si va aditada la autorización para hacer inteligencia.

Veamos algunas de las hipótesis.

(i) Terrorismo: El primer punto es cómo discernir si encuadran como agresión militar o hipótesis de guerra.

Las referencias al ISIS o Hezbolla, en la realidad aquí y ahora de Argentina y Sudamérica, no parecen idóneas como para que las Fuerzas Armadas intervengan operativamente ni tampoco que realicen inteligencia. El mismo decreto describe a la región como zona de paz, alejada de los conflictos del terrorismo o fenómenos como ISIS.

La Ministra de Seguridad planteó una duda, casi académica, y el Ministro de Defensa aludió a “instalación” en el territorio. Comentar no es propio de quien gobierna. Deben ambos ser claros y terminantes. Si hay una hipótesis de guerra o agresión militar aquí y ahora deben manifestarlo sin ambigüedades. Informarlo al Congreso, en su caso en sesión secreta. Y establecer la hipótesis militar como prescribe la ley. Si, en cambio, esa hipótesis no existe, nada tienen que hacer las Fuerzas Armadas en concreto en relación al terrorismo.

Si se tratara de otro tipo de terrorismo, por ejemplo, de origen local, por un lado, no se conoce ninguna hipótesis, salvo que sean las llamativas afirmaciones de la Ministra de Seguridad sobre el RAM (misterioso o inexistente, en cualquier caso, irrelevante militarmente: sugiero el capítulo del Agente 86 donde enfrenta a Nube Roja). Y, si existieran, en tanto no se configuren como amenaza militar, no serían más que sujetos que cometen delitos contra la vida y la propiedad, o aun contra el orden constitucional, merecedores de la represión policial en tanto violen el código penal.

(ii) Narcotráfico. Las mismas consideraciones, pero con mayor contundencia son aplicables al supuesto del combate con el narcotráfico. Ello suponiendo que se siga con la política de penalización del consumo, tenencia y comercialización de ciertas sustancias, la que solo ha logrado aumentar el consumo —afectando la salud pública—, generar mafias y violencia y producir un volumen impactante de dinero negro. Creo que el modo eficaz (y coherente con el artículo 19 de la Constitución) de reducir el tráfico organizado ilegal de drogas es legalizando la tenencia, controlando la comercialización, eliminando clientela (por ejemplo autorizando el auto cultivo de cannabis), es decir, destruyendo el negocio. Luego de décadas de “combate policial” (¿ahora militar?) solo se generó más consumo, mafias enriquecidas, inexistencia de controles sanitarios y tributarios, y mucho, muchísimo dinero negro para todos los fines imaginables, ninguno plausible. La consideración ex ante sobre si es una agresión externa o de un grupo local sería casi imposible. ¿Cómo harán entonces el Poder Ejecutivo o las Fuerzas Armadas —en la tesis Cambiemos— para saberlo? Afirmar que todo lo que ingresa del exterior ilegalmente es una “agresión externa” en términos de defensa nacional resulta audaz. A nadie se le ocurriría suponer como hipótesis bélica el contrabando de electrodomésticos o animales. Tampoco delitos tan aberrantes como la trata de personas.

Cabe así preguntarse si el narcotráfico es hoy una amenaza militar. Y no parece serlo. Según algunos especialistas, las mafias del narcotráfico tienen la capacidad financiera y operativa de reconfigurarse y mimetizarse con su atacante. Sería un horror si transformásemos al narcotráfico y que así, de ser hoy una agresión violenta a la salud y la transparencia financiera, deviniese en agresión militar. Según algunos estudiosos es lo que pasó en México. El general Balza refiere a situaciones graves ocurridas en otros países.

(iii) Ciberespacio. Tiene el encanto de lo nuevo y casi desconocido. No me animo a rebatir la existencia de amenazas. Pero no es claro el Poder Ejecutivo. ¿Qué es lo que amenazan desde el exterior como objetivo militar mediante ataques informáticos? La Ley de Defensa sabiamente supone la elaboración de hipótesis bélicas. Concretas. No vaguedades.

Así formulado parece una habilitación a realizar inteligencia. En el ciberespacio, es muy difícil determinar qué es interno y qué es externo. Y no solo para la agresión militar. También en lo cotidiano: dos argentinos interactúan por Twitter escribiendo en la misma ciudad argentina. Pero la empresa ni siquiera tiene un domicilio registrado en nuestro país, y sus servers están en Estados Unidos.

(iv) Apoyo, complemento, etc. 

Queda entonces sólo el apoyo o complemento.

Cuidar alguna institución, o recurso natural. Pero nuevamente debe haber una hipótesis clara de agresión externa. Debemos proteger el acuífero o Vaca Muerta. De acuerdo: ¿de quién? El decreto no lo dice.

El apoyo en las fronteras es lo que parece más concreto. Pero la pregunta es, ¿por qué Gendarmería o Prefectura necesitan apoyo? Si les faltan recursos humanos y a las Fuerzas Armadas les sobran, ¿no sería más lógico tener más gendarmes y menos soldados? Supongamos que ello no es posible por motivos diversos. Entonces la “modernización” de las FF.AA. y los “nuevos desafíos” quedarían limitados a prestar apoyo logístico a pedido del Comité de Crisis (aun inexistente en el debate), dando sus cuarteles, aviones, radares, naves, capacidad operativa, etc. ¿Las Fuerzas Armadas pondrían el músculo, pero la inteligencia y dirección estratégica sería de las fuerzas de seguridad interna? Las Fuerzas Armadas, entonces, no tendrían "nuevos objetivos" sino que serían apoyo a funciones propias de otras fuerzas no regladas por la Ley de Defensa.

La resolución 860 del Ministerio de Defensa del 3 de agosto parece confirmarlo al crear el Operativo Integración Norte en la frontera norte. Dicen los considerandos que las Fuerzas Armadas “deberán actuar en las tareas de apoyo logístico a requerimiento de las operaciones desplegadas bajo la conducción del Sistema de Seguridad Interior; con las limitaciones prescriptas por la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior” y que su presencia en la frontera norte será para “reforzar el apoyo estrictamente logístico en las acciones llevadas a cabo por las Fuerzas de Seguridad en el marco de las disposiciones de Ley N° 24.059”. Pero el teleprónter presidencial no dejó en claro si las Fuerzas Armadas estarán sometidas a la conducción de las autoridades de las fuerzas de seguridad ni  pareció al tanto de la necesaria intervención del Comité de Crisis.

Oscuridad e incongruencia por donde se lo mire.

 

 

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