Retomar los controles cambiarios

 

Las últimas medidas adoptadas en materia cambiaria resultaron una bocanada de aire frente a la pérdida ininterrumpida de reservas internacionales de los últimos meses. Luego del resultado electoral del 27 de octubre, el gobierno anunció una serie de medidas que se sabían necesarias por gran parte del arco opositor e inclusive por sectores cercanos al gobierno.

Así, muy tardíamente, se estableció un límite a la compra de moneda extranjera para personas físicas a través de bancos de 200 dólares mensuales, además de un tope de extracción por adelantos de moneda extranjera a través de cajeros del exterior de 50 dólares mensuales y la suspensión de los pagos al exterior mediante tarjetas de crédito o débito para juegos de azar, servicios de pago (billeteras electrónicas), cuentas de inversión del exterior, operaciones cambiarias en el exterior y compra de criptoactivos (como Bitcoin).

Asimismo, se mantienen las disposiciones establecidas luego de las PASO, tales como la prohibición de compra de moneda extranjera por parte de empresas para atesoramiento -no así para importaciones y pagos de deuda externa- y la obligatoriedad de liquidar las divisas de exportaciones en el mercado único y libre de cambios (MULC). De todas maneras, subsisten otros mecanismos de adquisición de moneda extranjera, como el “dólar bolsa” (que consiste en hacerse de dólares a través de la venta de títulos en el mercado local) y el “contado con liquidación” (que consiste en la compra de títulos locales que cotizan en el exterior y pueden ser vendidos en moneda extranjera, haciéndose de la divisa en una cuenta del exterior).

 

Más vale tarde

De más está decir que estas medidas deberían haberse tomado con antelación al estado de situación actual. Sin embargo, el gobierno de Cambiemos se rehusó a efectuar una administración eficiente de las reservas y prolongó su desgobierno hasta último momento. Considerando que hoy el monto de reservas internacionales arroja alrededor de 43.400 millones de dólares y antes de recibirse el primer desembolso del FMI era de 48.500 millones de dólares, se han perdido desde ese momento alrededor de 59.000 millones de dólares de activos de reserva (teniendo en cuenta la suma de los desembolsos del Fondo, por 45.000 millones, y la ampliación del swap con China, por 8.700 millones).

Finalmente, se puede decir que un logro de la gestión Cambiemos ha sido el consenso generado en torno a la necesidad de tomar medidas de controles de capitales y controles cambiarios, con el objetivo de interrumpir la fuga de divisas y la pérdida de reservas. La experiencia de la gestión de Cambiemos ha dejado la clara evidencia de que la desregulación y liberalización cambiaria no es una alternativa para la economía argentina, ya que ha provocado volatilidad, vulnerabilidad y un importante estrangulamiento del sector externo, además de desencadenar crisis cambiarias, devaluaciones, niveles récord de fuga de capitales (22.800 millones de dólares en los últimos nueve meses) y retiros de depósitos en dólares (13.000 millones de dólares en los últimos dos meses). En este escenario, afloran los debates acerca de la importancia de los controles cambiarios, su efectividad, y si deben ser de carácter estable y sostenerse en el tiempo, o bien de corto plazo para subsanar la situación actual.

 

 

Ahuyentar las golondrinas

Existen distintos tipos de controles de capitales. Por un lado, se conocen como medidas macroprudenciales las que tienen por objetivo mantener la estabilidad del sistema financiero, mediante la regulación de la entrada y salida de los flujos especulativos (tales como requerimientos de encajes). Estos controles son útiles para restringir la entrada de capitales golondrinas que son dañinos en el mediano plazo. Estuvieron vigentes durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, y fueron flexibilizados en diciembre de 2015 con la gestión económica de Prat Gay y eliminados completamente por la gestión de Dujovne en diciembre de 2017, permitiendo que los capitales extranjeros de carácter especulativo pudieran entrar y salir bruscamente de nuestra economía provocando problemas de estabilidad. Otros controles, conocidos como medidas de administración de flujos de capitales, tienen como finalidad administrar cuantitativamente las salidas de divisas (tales como límites o impuestos para la compra de moneda extranjera). Éstos son los verdaderamente útiles a los fines de reducir la fuga de capitales.

Ahora bien, hay quienes sostienen que estos controles deben implementarse transitoriamente en circunstancias de extrema necesidad como en la etapa actual. Aunque desde esta perspectiva se pierde de vista que la fuga de capitales es un problema estructural de la economía argentina, que si bien se agudiza en momentos de crisis política o económica, persiste con niveles muy elevados en momentos de estabilidad y/o prosperidad.

Si el horizonte es un modelo de desarrollo económico con autonomía y sustentable, deberá considerarse que en el largo plazo tampoco será posible mantener niveles tan elevados de fuga de capitales de residentes como los experimentados en los últimos cuatro años, o los registrados durante las dos primeras gestiones kirchneristas, sin que se presenten problemas de estabilidad y restricción externa.

En 2018 y 2019, los egresos brutos por formación de activos externos para atesoramiento (FAE) por parte de residentes representaron el rubro más deficitario del balance cambiario del BCRA, superando inclusive el flujo de salida que significaron las importaciones de bienes (62.017 millones de dólares de egresos brutos por FAE contra 23.911 millones de dólares de importaciones de bienes en lo que va de 2019 y, en 2018, fueron 57.354 y 42.675 millones de dólares, respectivamente). En los años anteriores –de vigencia del registro del Mercado Único Libre de Cambios del BCRA, desde 2003-, las salidas brutas por activos externos para atesoramiento siempre representaron montos superiores al 48% sobre las importaciones de bienes, lo que demuestra la importancia de la FAE, incluso en épocas de estabilidad. Las únicas excepciones fueron los años en los que tuvieron vigencia los controles cambiarios (2012-2015).

En este sentido, es posible destacar ciertos aspectos a favor del diseño de una política pública de control de capitales de largo plazo. Por un lado, los controles de capitales, tanto los macroprudenciales como los de administración de flujos, son instrumentos efectivos, no solamente para combatir la fuga de capitales, sino para reducir la especulación, la volatilidad e inestabilidad financiera y cambiaria, y proteger a la economía de los impactos macroeconómicos que generan las bruscas salidas de residentes y no residentes ante contextos adversos.

 

 

El patrón de acumulación

Por otro lado, el fenómeno de la fuga de capitales en Argentina está asociado al carácter periférico y dependiente de nuestro país, por lo que no es un problema que se deriva estrictamente de la “diversificación de inversiones” o de la “falta de institucionalidad”, como suele deslizarse. La fuga está estrechamente vinculada con el patrón de acumulación a escala nacional y mundial, y con la asimetría del sistema monetario y financiero internacional.

El estudio de la problemática de la restricción externa -es decir, el problema de escasez de divisas, que no puede ser compensada por la vía de comercio internacional, ni por la vía de los mercados de capitales-, estuvo históricamente asociado al estrangulamiento productivo. Sin embargo, en las últimas décadas, queda más clara la importancia de la dependencia financiera de los países latinoamericanos como desencadenante de los problemas de balanza de pagos. En ese escenario, en Argentina, la fuga de capitales se ha conformado no simplemente en una de las variables más perniciosas en momentos de escasez de divisas, sino en uno de los elementos que induce a alcanzar el estado de restricción externa.

En este sentido, dado que la moneda extranjera es un bien escaso para nuestra economía periférica —siendo las exportaciones nuestra única fuente genuina de generación de divisas—, debería ser administrada de manera estratégica para fines prioritarios, tales como la importación de medicamentos de extrema necesidad que no se fabrican en nuestro país, o para la importación de maquinaria o insumos necesarios para el desarrollo de la industria, o para compromisos de deuda externa, en un camino tendiente al desendeudamiento externo. Los controles deberían pensarse en un esquema de largo plazo, entendiendo que los problemas que actualmente padece la economía argentina –más allá de los desastres provocados por la gestión de Cambiemos- no son coyunturales, sino que están asociados a su carácter dependiente.

Hoy queda más claro que no es viable sostener niveles elevados de demanda de moneda extranjera para fines completamente improductivos. A su vez, queda demostrado que la política monetaria no brinda una solución al problema de la fuga de divisas. Las altas tasas de interés no solamente no han sido capaces de desacelerar la fuga de capitales de residentes, por el contrario, la bicicleta financiera condujo a la economía argentina al grave estado de situación actual.

Así, se hace imprescindible pensar en un esquema de control de capitales de carácter estable, que sea complementado además por medidas tendientes a, entre otras, la desdolarización del mercado inmobiliario, la revisión de ley de inversiones extranjeras y de las disposiciones en materia de precios de transferencia para empresas multinacionales, la creación de instrumentos de ahorro atractivos en pesos y medidas de impulso a la inversión productiva, regulaciones para el turismo y para las compras en el exterior por internet con tarjetas de crédito, la administración del comercio exterior y la reforma del sistema tributario.

 

 

* Doctoranda en Desarrollo Económico UNQUI, Docente en FCE-UBA, ex Investigadora en CEFID-AR.

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