La fuga es estructural, no coyuntural

 

Los debates en torno a la fuga de capitales de residentes se entrelazan con las discusiones acerca de los controles a la movilidad de capitales y con la regulación del sistema financiero. Los países periféricos no contamos con la capacidad de emitir divisa internacional y, por lo tanto, la moneda extranjera resulta un bien escaso que puede destinarse a financiar la dolarización del excedente de determinados sectores, o bien utilizarse con fines prioritarios para la sociedad.

Con la bandera de la integración económica, la ortodoxia promueve la liberalización y señala las trabas que impone la “represión financiera”[1]. Desde esa visión, se argumenta que los controles cambiarios resultan inoperantes para detener la fuga de capitales y envían señales que ahuyentan la inversión extranjera y la repatriación de capitales, mientras que el libre cambio, conjuntamente con la disciplina fiscal y monetaria, favorece la inversión y por lo tanto el crecimiento, y regenera la confianza en el país [2]. Bajo esta perspectiva, el gobierno de Cambiemos instauró una política de liberalización financiera y apertura cambiaria indiscriminada, instalando en el sentido común de gran parte de la población argentina que ello provocaría una lluvia de inversiones. Por el contrario, quedó demostrado que la libre movilidad de capitales no propicia la entrada de inversión productiva, ni es capaz de garantizar la permanencia de los capitales especulativos externos.

Hace casi medio siglo, la caída del sistema de Bretton Woods trajo consigo el orden neoliberal y las políticas de desregulación y liberalización, dando origen al proceso de “mundialización financiera”[3], que integró de manera imperfecta los mercados financieros y los sistemas monetarios nacionales.

Así, el capitalismo financiero global se conformó con los siguientes rasgos:

• fuerte asimetría,
• desregulación y
• creciente inestabilidad.

La primera característica se relaciona con que el dólar estadounidense es la moneda con mayor grado de liquidez, seguida por las monedas de los demás países desarrollados, mientras que las monedas de los países periféricos prácticamente no tienen liquidez. El segundo rasgo se relaciona con el incremento de los niveles de opacidad, que dieron por resultado la proliferación de centros financieros offshore y guaridas fiscales que brindan estructuras societarias e instrumentos financieros y jurídicos desregulados. Estos no solamente promueven la evasión y elusión fiscal internacional, y los flujos financieros ilícitos, sino que además aumentan el riesgo sistémico y la inestabilidad financiera global. Esta carencia de control y supervisión por parte de los Estados es buena parte de la causa que da origen a la última característica, la volatilidad e instabilidad del régimen financiero global, que provoca crisis recurrentes que afectan en mayor medida a los países periféricos, dependientes financieramente del centro.

 

 

Financiarización y fuga

Por su parte, el fenómeno de la fuga de capitales se consolidó al calor de la aceleración y expansión global de la financiarización de la economía. El correlato de dicho proceso en Argentina fue el patrón de acumulación basado en la “valorización financiera”[4] instaurado por la dictadura genocida de 1976, que desplazó al modelo económico de desarrollo productivo para centrar su eje en la especulación financiera, con el objeto de insertarse en el nuevo orden capitalista mundial. Desde ese momento hasta la actualidad, la fuga de capitales se ha manifestado de manera persistente en el comportamiento de la economía argentina [5]. A diferencia de lo que sostiene la visión tradicional, acerca de que la fuga de capitales es causada por la incertidumbre política y económica, este fenómeno  presenta niveles muy elevados a lo largo de distintas etapas económicas y políticas, inclusive en épocas de prosperidad y estabilidad económica, y se agudiza en momentos críticos. La historia económica y la etapa más reciente de la Argentina ponen en evidencia que la salida de divisas en este país resulta ser de carácter estructural y no coyuntural, y que tiene lugar independientemente del signo ideológico de los gobiernos de turno y de las bonanzas o crisis económicas, ya que está asociada fundamentalmente al carácter periférico de nuestro país, al comportamiento de los grupos empresarios y a la expansión vertiginosa del mundo offshore y de las finanzas globales. Pero lo que también se pone de relieve es que tiene especificidades disímiles conforme al régimen de acumulación en el que se inserta.

Se presentan dos rasgos diferenciales durante las administraciones kirchneristas (2003-2015) en comparación con otros períodos. Por un lado, en aquella etapa, si bien la fuga de capitales alcanzó niveles significativos, se produjo un proceso de desendeudamiento externo que detuvo el estrecho vínculo histórico que existía entre la deuda externa y la salida de divisas, y que en los últimos años (2016-2019) volvió a tener protagonismo. Durante el kirchnerismo la salida de divisas se financió, preponderantemente, con el saldo positivo de la balanza comercial y con las reservas internacionales acumuladas en los años de superávit. Por otro, la implementación de restricciones cambiarias frente a una fuerte demanda de divisas para atesoramiento en el año 2011 (21.000 millones de dólares), en un contexto de acercamiento al estrangulamiento externo de la economía y bajo un clima político álgido por las elecciones presidenciales de octubre de ese año, que habrían exacerbado el fenómeno. Si bien la coyuntura política y económica no representa un factor determinante de la presencia de la fuga de capitales en los países latinoamericanos, posiblemente incide sobre la magnitud del fenómeno.

Con anterioridad a estas medidas, ya regían controles cambiarios y macroprudenciales, tales como un límite a la adquisición de moneda extranjera de 2 millones de dólares mensuales y requerimientos de encajes de un 30% y por un plazo de permanencia de 365 días para los capitales golondrinas desde el año 2005. Desde octubre de 2011, el gobierno kirchnerista puso en marcha una serie de cambios orientados a limitar la adquisición y el manejo de la moneda extranjera, con el objetivo de combatir la gran pérdida de divisas. Entre otras medidas, en julio de 2012 se dispuso la suspensión de la compra de activos externos sin aplicación a un destino específico, prohibiendo la compra de moneda extranjera para atesoramiento. Durante todo el año 2012 y principios de 2013, se profundizó esta política activa de regulación del mercado cambiario. En 2014 se flexibilizaron las restricciones, habilitando la compra de moneda extranjera para atesoramiento, con una percepción del 20% deducible del impuesto a las ganancias, con un límite de U$D 2.000 por mes por persona y hasta el 22% de los ingresos. Luego, con la asunción del gobierno de Cambiemos, se instauró la política de libre cambio, abandonando todos controles adoptados, inclusive aquellos que habían sido adoptados con anterioridad al año 2011.

De aquella experiencia se desprende que las medidas de control cambiario fueron efectivas a los fines de moderar la fuga de divisas, ya que si bien no fueron capaces de frenarla completamente, puesto que persistieron diversos mecanismos alternativos de salida, los niveles de fuga de capitales se redujeron significativamente. Entre 2012 y 2015, la desaceleración de la salida de divisas fue contundente. En dicha etapa, todos los métodos de estimación de la fuga de capitales disponibles (Método Residual de la Balanza de Pagos, Método de la Posición de Inversión Internacional y Método del Balance Cambiario) muestran una clara reducción de los flujos en comparación con el año 2011 y con la etapa siguiente. Entre 2012 y 2015, las distintas estimaciones de fuga de capitales arrojan un promedio anual que ronda entre los 4.000 y 10.000 millones de dólares. Mientras que, durante la gestión de Cambiemos, la fuga de capitales alcanzó un promedio anual que ronda entre los 16.000 y 22.000 millones de dólares, a través de los distintos métodos utilizados.

Comparación de estimaciones del Método Residual BDP, FAE del BCRA neta de variación de depósitos y PII, 2002 - agosto2019. En millones de dólares corrientes.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del BCRA, FMI e INDEC.

Uno de los efectos negativos de las medidas implementadas a partir del 2012 fue el surgimiento de la brecha entre el tipo de cambio oficial y un tipo de cambio del mercado de dólar ilegal. A pesar de ello, su volumen era marginal en comparación con el operado en el mercado oficial. Otra consecuencia a partir de los controles implementados fue la generación de otros mecanismos de salida alternativos al MULC, tales como la expansión de la utilización del dólar “contado con liquidación”, operaciones de compra de bonos o acciones en pesos argentinos que cotizan en la Bolsa de Nueva York, para su posterior liquidación en dólares en el mercado local o en el exterior, sin pasar por el MULC; la utilización  del “dólar cable”, que consistía en el traslado y repatriación de la moneda extranjera a cambio de una comisión por brindar este tipo de servicio; y la modalidad de “matching” por parte de entidades financieras y casas de cambio, que se refiere a un mecanismo de compensación entre las entradas y las salidas; la manipulación de los precios de transferencia de las operaciones entre entidades vinculadas de un mismo grupo empresario trasnacional; entre otras.

Más allá de la generación de otras vías de escape, las estadísticas disponibles muestran que los controles cambiarios lograron desacelerar significativamente la fuga de capitales. Asimismo, lograron mantenerse en niveles eminentemente inferiores de los que presentó el modelo market-friendly que auguraba la lluvia de inversiones.

Además la experiencia nos demuestra que la adopción de medidas cambiarias resulta necesaria, por cuanto la moneda extranjera constituye un bien escaso para los países no desarrollados que ven en las exportaciones la única fuente genuina de divisas. En tal sentido, administrarla es indispensable para poder acceder a importaciones que permitan dotar de insumos y bienes de capital a la industria, tendientes al desarrollo del sector manufacturero, y afrontar compromisos de deuda externa en un camino hacia el desendeudamiento externo, que nos permita ganar soberanía y nos despoje de condicionamientos sobre la política económica. A la vez que, los controles de capitales resultan ser instrumentos eficaces para reducir la especulación cambiaria, la inestabilidad financiera y proteger a la economía de los impactos macroeconómicos que generan las bruscas salidas de inversiones externas ante contextos inestables que profundizan la tendencia estructural de la fuga. Estas mayores regulaciones deben ser acompañadas de procesos que tiendan a ampliar las oportunidades de inversión productiva y la diversidad de instrumentos de ahorro alternativos en pesos.

 

* Doctoranda en Desarrollo Económico UNQUI, Docente UBA, Ex Investigadora del CEFID-AR

 

[1] Shaw, E. (1973), Financial Deepening in Economic Development, Oxford University Press, New York.

(2) McKinnon, R. I. (1973), Money and capital in economic development, Brookings Institution Press.

[3] FIEL (1989) El control de cambios en la Argentina. Liberación cambiaria y crecimiento. Fundación de Investigación Económicas Latinoamericanas. Ediciones Manantial. Buenos Aires.

[4] Chesnais, F. (2001) Introducción general en Chesnais, Francois (coord.), La mundialización financiera, génesis, costos y desafíos, Buenos Aires, Editorial Losada.

[5] Basualdo, E., M. (2013) Estudios de Historia Económica Argentina. Desde mediados del siglo XX a la actualidad. Siglo XXI editores. 2da edición – 1ra reimpresión.

[6] Gaggero, J. Rua, M. y Gaggero, A. (2013) Fuga de Capitales III. Argentina (2002-2012). Magnitudes, evolución, políticas públicas y cuestiones fiscales relevantes. CEFID-AR. Documento de Trabajo Nº 52. Buenos Aires, Diciembre 2013.

 

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