CUESTIÓN FISCAL Y SISTEMA TRIBUTARIO

 

La polémica sobre el papel del Estado en la sociedad moderna y su financiamiento sigue ocupando el centro de la escena. Una muestra de ello es el enorme despliegue mediático que hubo en relación al tratamiento y aprobación del presupuesto nacional para 2019.
Pese a que la teoría aconseja que el tratamiento del presupuesto no debe incluir cuestiones del ámbito tributario, esta premisa explotó por los aires; también se asistió a la insólita circunstancia que los gobernadores parecían actores más importantes que los diputados y senadores para aprobar el presupuesto de la Nación.

En la Argentina un 90% de los ingresos fiscales provienen del sistema impositivo: son ingresos de origen tributario y de contribuciones y aportes al sistema de seguridad social. No pasa lo mismo en otros países: los productores de petróleo o de otras actividades extractivas (Ecuador, Venezuela, Bolivia y, en menor medida, Chile) generan ingresos públicos importantes por esas rentas. Además, por ejemplo, el estado panameño obtiene ingresos sustantivos por el uso del Canal y el paraguayo vende a sus vecinos (especialmente Brasil) energía hidroeléctrica.

Estado y desarrollo

Los países desarrollados, especialmente los europeos, son aquellos donde es mayor —en términos relativos— la dimensión del Estado (tomando como indicador la relación entre el gasto público y el PBI de cada país). Por otro lado esta relación es creciente desde que comenzó a medirse a principios del siglo XX y acompaña con su crecimiento los mayores niveles de desarrollo.

Por eso los países europeos, y especialmente los escandinavos, son estados donde la presión tributaria (relación entre recaudación tributaria y PBI) es la más elevada del mundo. La explicación es evidente: a mayor gasto público mayor necesidad de recaudación para cubrirlo.

Surgen así dos hechos que deben enunciarse claramente para contrarrestar la falsa información que se suele transmitir: la dimensión del Estado crece en los países desarrollados acompañando los mayores niveles de desarrollo y, asimismo, crece la presión tributaria.

La única forma de eludir la relación directa que existe entre desarrollo, gasto público y presión tributaria es el endeudamiento. Resulta obvio que esta estrategia es claramente transitoria y sólo podría legitimarse si genera un crecimiento económico que permita solventarla con recursos genuinos: los mayores niveles de recaudación tributaria provenientes de los incrementos de la actividad económica generados por el efecto multiplicador de la utilización de los recursos obtenidos a través del endeudamiento.

La Argentina tiene muy malas experiencias de endeudamiento y la más reciente, la del gobierno macrista, es nefasta. Después de cuatro años de furioso endeudamiento la economía argentina va a tener un nivel de actividad (PBI) que es inferior al presentaba al principio de ese proceso.

En que se usaron los 150 mil millones de dólares de deuda pública

Entre diciembre de 2015 y diciembre de 2019 se van a haber tomado aproximadamente 150 mil millones de dólares de deuda pública.

¿Para qué se usaron?

• Un quinto para cubrir el déficit de la balanza comercial producto de un incremento de importaciones. Si esas importaciones hubieran sido de insumos industriales o de bienes de capital podría haberse generado un impacto virtuoso sobre la producción. Esto no pasó porque se trató, en gran parte, de bienes de consumo que —encima— sustituyeron producción nacional.
• Un quinto  para financiar una balanza deficitaria en el turismo. Es decir que se trata de dólares que se gastaron en viajes al exterior del país, así como de compras en el extranjero que, además, disminuyen la demanda de la producción nacional.
• Un quinto  para pagar los intereses de la deuda que se ha ido generando durante el proceso mencionado.
• Dos quintos para movimientos de capitales y transacciones financieras vinculadas especialmente con lo que se llama la fuga de divisas. Es decir dinero que sale del país en vez de volcarse a la inversión dentro de nuestras fronteras.

Este fenómeno que acabamos de describir generará en el futuro (vía servicio de la deuda) una presión aún mayor sobre el gasto fiscal que, como se ha visto, sólo puede resolverse a través de los ingresos tributarios. Para ello hay tres caminos posibles: un crecimiento importante de la actividad económica (una economía expansiva) que permita aumentar la recaudación, o un aumento de la presión tributaria o una combinación de ambos.

 

Si no hay incremento de la actividad económica ni de la presión fiscal, la única vía alternativa es la del ajuste en el gasto público, que termina en torniquete, creando una recesión que genera un nivel de malestar (idea opuesta a bienestar) creciente para la mayor parte de la población. Como ya se ha verificado en nuestro país, el ajuste reduce los ingresos públicos generando un espiral de ajustes que no consiguen resolver la cuestión del desequilibrio fiscal.

Las dos opciones

Por lo tanto, si la historia demuestra que el desarrollo económico va acompañado de un incremento absoluto del gasto público, si el endeudamiento no ha sido una experiencia valiosa en la historia argentina, sólo quedan dos alternativas para sostener dicho proceso de desarrollo nacional: una política expansiva que permita también recaudar lo necesario para sostener un gasto público que deberá ser creciente o un aumento de la presión tributaria.

Veamos un poco esta segunda cuestión. En un país como el nuestro, que tiene una enorme proporción de su actividad económica no registrada (alrededor de un tercio) se puede suponer que la presión fiscal real sobre las personas y/o empresas es un tercio mayor que lo que aparece en el dato estadístico (ya que en el PBI se incluye una estimación de la actividad no registrada por lo tanto el denominador del indicador es mayor, mientras que, por lógica, en el numerador no hay ingresos tributarios provenientes de la actividad no registrada, por lo que se subestima el valor de la presión fiscal que paga la actividad registrada). Esto se relativiza por el fenómeno de que muchos agentes económicos suelen tener una parte de la actividad registrada y otra no registrada. Lo único que queda claro es que para un nivel absoluto de gasto público dado, si el 100% de la actividad económica fuera registrada, la presión tributaria micro (la que se ejerce sobre cada agente económico) podría llegar a ser hasta un tercio menor.

Es decir que la única forma sustentable de disminuir la presión fiscal es a través de una mayor proporción de actividad registrada, es decir de un aumento absoluto y continuo de la producción registrada.

Hay otro hecho tan importante como el nivel de presión tributaria, que es la distinción entre la presión tributaria originada por impuestos directos (generalmente progresivos) y la presión tributaria generada por impuestos indirectos (generalmente regresivos).
Esto incide en la posibilidad de mejorar o empeorar la forma en que se distribuyen los ingresos entre sectores y, además, evitar que el sistema tributario pueda resultar un escollo para la actividad económica. Por ejemplo en la Argentina la actividad productiva tributa más que la financiera con lo que se fomenta más la actividad especulativa que la productiva. Gravar fuertemente la renta financiera es, entonces, relevante para fomentar un proceso de crecimiento económico real.

El gobierno nacional ha realizado cambios en el sistema tributario que han significado una disminución de los impuestos patrimoniales que son los que pagan los poseedores de activos.  Esa disminución es absoluta (en términos reales) y relativa (participación en el total de la recaudación). Esos impuestos son los que permiten la aplicación de procesos progresivos (o muy progresivos) de recaudación que contribuyen a hacer real el apotegma de la recaudación moderna (no posmoderna): que pague más el que más tiene.

La propuesta de Cambiemos fue la de eliminar precisamente el impuesto a los bienes personales, que luego aceptó disminuir hasta una alícuota plana (todos pagan lo mismo) de 0,25%. Ahora, frente a la debacle fiscal a la que nos llevaron con el endeudamiento han decidido incrementarla, pero todavía muy por debajo del valor que tenía  previamente. La propuesta, ya aprobada, del senador Miguel Piccheto, es funcional a la política de Cambiemos, de disminuir impuestos a los más poderosos (no pagarán quienes tengan casas que valgan menos de un valor fiscal, generalmente desactualizado, de $18.000.000 de pesos —unos U$D 450.000—, ni los propietarios rurales).

El otro impuesto patrimonial relevante, el Inmobiliario, es potestad de las provincias que, en algunos casos, han pasado el componente urbano a los municipios. Esta recaudación es lamentable: en el grueso de las provincias su peso en el total viene disminuyendo drásticamente desde hace varias décadas. Las valuaciones fiscales se encuentran totalmente desactualizadas y cuando se actualizan (como en el caso de la provincia de Buenos Aires, cada 10 años) resulta imposible aplicar el impuesto sobre el revalúo que resulta en aumentos de los valores fiscales en torno al 1000%.

Sólo en Buenos Aires y Entre Ríos

Finalmente, el tercer impuesto patrimonial que, en muchos países desarrollados tiene un peso relevante es el impuesto a la herencia (o en términos más amplio a la transmisión gratuita de bienes), vigente en Argentina, actualmente, solo en las provincias de Buenos Aires y Entre Ríos, y de muy escasa recaudación.

En cuanto a los tributos sobre los ingresos, el caso de Ganancias (en realidad Ingresos) es paradigmático ya que se trata de otro impuesto con un gran potencial progresivo. ¿Qué ha hecho Cambiemos? Agrandar la base de los contribuyentes, cuyo efecto es que paguen cada vez más personas de ingresos medios. ¿Qué no hizo Cambiemos? Aumentar la tasa marginal superior (para que los que más ganan, que ganan mucho, paguen un poco más) a niveles más cercanos a los de los países desarrollados.

El gobierno de Macri también favoreció a los sectores concentrados extractivos (la minería) eliminando los impuestos a la exportación que pesaban sobre ellas. Lo mismo hizo con las actividades agropecuarias, aunque, una vez más, producto del descalabro fiscal, ha debido suspender esta política e incluso ha instaurado un derecho de exportación para todo tipo de bienes y servicios.

La única propuesta con alguna razonabilidad es la de la disminución del impuesto a los Ingresos Brutos (provincial) pero cuya viabilidad está muy cuestionada por las consecuencias financieras para las cuentas provinciales (el tributo representa entre el 70% y el 80% de la recaudación total de impuestos provinciales).

Una alternativa al FMI y Cambiemos

Frente a este panorama: ¿qué podrá proponer un gobierno futuro alternativo a la política de Cambiemos y el FMI?

1. No acudir ni al ajuste ni al endeudamiento como herramientas para resolver el problema del desequilibrio fiscal.
2. Desarrollar una política expansiva basada en un fuerte aumento de la demanda interna, con un efecto positivo sobre la magnitud de la recaudación.
3. Llevar adelante una política fuerte de registro de la actividad económica, también con un efecto positivo sobre la recaudación y permitiendo aliviar la presión tributaria sobre las actividades productivas.
4. Lograr un incremento muy importante de la recaudación directa que permita que sea mayor que la indirecta. En el caso de los impuestos patrimoniales, debe haber un aumento sustantivo de la contribución de los sectores que concentran la riqueza (por ejemplo, los dos primeros deciles de la distribución del ingreso). Es crucial asegurarse a través de los impuestos patrimoniales con escalas altamente progresivas que se recaude un valor equivalente al 5% del PBI nacional.
5. Restituir el impuesto al activo de las empresas, aunque sea con alícuotas bajas, pero siempre con un carácter altamente progresivo.
6. Aumentar la progresividad de los impuestos sobre la renta (ganancias), incrementando la tasa marginal superior a valores similares a los de los países desarrollados, elevando así la recaudación en el rubro de personas físicas. Dejar fuera del pago de este tributo a las personas físicas ubicadas al menos en los siete deciles de ingresos más bajos.
7. Establecer un impuesto a las ganancias extraordinarias que contemple también y especialmente a las actividades financieras, combatiendo al capital financiero especulativo y fomentando, de este modo, el financiamiento a la producción.
8. Mantener una política de tributación a través de los derechos de exportación, para evitar el traslado de los precios internacionales a los precios internos y permitir al Estado captar parte de los excedentes extraordinarios.
9. Implementar una política de devolución de IVA más relevante y agresiva que la actual para los consumos populares, de allí la importancia de propender hacia una bancarización casi total. En caso contrario, como pasa actualmente con la muy magra devolución establecida para la población beneficiaria de ciertas prestaciones sociales, el efecto de este tipo de medidas es mucho menor que el potencialmente calculado y no llega a los sectores más vulnerables.

 

Producción y consumo

 

En conclusión, debe apostarse al aumento del consumo y de la producción como la forma de generar ingresos fiscales suficientes y sostenibles. Acompañar este aumento de la producción y el consumo disminuyendo la participación de las actividades no registradas en el total  no sólo permite aumentar la masa de la recaudación sino también una disminución de la presión fiscal microeconómica.

Por último, a través de cambios en los impuestos patrimoniales y a las rentas deberá generarse un escenario tributario en el que los dos deciles de mayores ingresos contribuyan con el 50% del total de la recaudación en términos de personas, los cuatro deciles siguientes contribuyan con el 40% de la recaudación total y los cuatro deciles menores contribuyan con un 10% de la recaudación total. De este modo podrá garantizarse una recaudación progresiva que permita que la distribución del ingreso después del cobro de impuestos sea significativamente más equitativa que antes del pago de los mismos.
Entendemos que este abordaje de la cuestión fiscal permite relanzar nuestro mercado interno y el crecimiento de nuestra economía con márgenes cada vez mayores de justicia social.

 

 

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