La Argentina como Zona Militar

 

¿Cuál es el rol que establece la Ley de Defensa Nacional para las Fuerzas Armadas? 

El art. 75, inc. 27°, de la Constitución nacional dispone que es facultad del Congreso “fijar las Fuerzas Armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno”. 

Haciendo uso de esta facultad, el Congreso aprobó tres leyes:

• Ley N.º 23.554 de Defensa Nacional.
• Ley N.º 24.059 de Seguridad Interior.
• La Ley N.º 25.520 de Inteligencia Nacional, modificada por el Decreto N.º 614/2024 que disolvió la Agencia Federal de Inteligencia (AFI). 

La Ley N.º 23.554, en su art. 2, establece que “la defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”. 

De esta forma, la defensa nacional tiene dos elementos que hacen a su misión: 

1. La organización de las Fuerzas Armadas como su instrumento militar.
2. Para el enfrentamiento de las agresiones de origen externo. 

Las Fuerzas Armadas son el instrumento militar de la defensa nacional y están constituidas por el Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina (arts. 20 y 21). 

 

Separación entre defensa pública y seguridad interior 

El art. 4° de la Ley de Defensa Nacional dispone un criterio arquitectónico, la separación entre seguridad interna y defensa nacional: “Se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior”. 

La seguridad interior está regulada por la Ley N.º 24.059 y se define como la situación de hecho basada en el derecho, en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución nacional (art. 2).

La seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio de la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo (art. 4). 

Forman parte del sistema de seguridad interior la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina (art. 7). En cambio, las Fuerzas Armadas (Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina) no forman parte del sistema de seguridad interior, sino del sistema de defensa nacional.

Las Fuerzas Armadas sólo pueden actuar en casos de seguridad interior en las siguientes situaciones (Decreto N.º 1.691/2006, “Apruébese la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas”): 

1. Apoyo logístico. A requerimiento del Comité de Crisis solamente para poner a disposición sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones (art. 27).
2. Operaciones destinadas a la preservación de la Fuerza Armada y al restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar, en caso de atentado en tiempo de paz a dicha jurisdicción (artículos 28, 29 y 30 de la Ley N.º 24.059).
3. Operaciones de empleo subsidiario de elementos de combate de las Fuerzas Armadas. En aquellos casos excepcionales y de extrema gravedad en que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2º (art. 31) previa declaración del estado de sitio (art. 32) bajo la conducción del Presidente (inciso a)  sin incidir en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554 (inciso c). 

 

 

El decreto 1107/24 en violación a la ley de defensa nacional

El 18 de febrero de 2024, Milei firmó el Decreto N° 1107/2024 acompañado por Bullrich y Luis Petri. Este define lo que debe entenderse por “objetivos de valor estratégico” y dispone que se puede convocar el apoyo de las Fuerzas Armadas para su custodia. 

¿De dónde surge esta categoría? El artículo 31 de la Ley N.º 23.554 de Defensa Nacional es el instrumento normativo que hace referencia a los “objetivos estratégicos” sin definirlos. 

Esta norma sólo dispone que la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional son las responsables de realizar el control y vigilancia de objetivos estratégicos.

Milei, a través del Decreto N.º 1107/2024 se auto-otorga un poder discrecional para sortear la prohibición de la intervención de las Fuerzas Armadas en la seguridad interior a través de la definición y regulación de la custodia de los objetivos estratégicos. Para esto, realiza dos movimientos normativos: 

1. En primer lugar, establece que las Fuerzas Armadas pueden custodiar los objetivos de valor estratégico a solicitud del Ministerio de Seguridad (art. 3). Facultad no autorizada por la Ley de Defensa Nacional que sólo hace referencia a la Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería Nacional para custodiarlos.

Cabe destacar que la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional, si bien son integrantes de la defensa nacional, no forman parte de las Fuerzas Armadas, que están constituidas por el Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina.

2. En segundo lugar, Milei define por “objetivos de valor estratégico” cualquier bien, instalación o conjunto de instalaciones fijas y las entidades materiales de vital importancia para el Estado nacional que, en caso de ser dañados parcialmente o destruidos, ocasionarían graves perjuicios a la vida y bienestar de los habitantes del país, a su economía, al ambiente o a la propia seguridad de la Nación, limitando, posponiendo o impidiendo su desarrollo (art. 1).

Luego de realizar una definición lo suficientemente amplia para alcanzar cualquier situación imaginable, Milei se otorga la competencia exclusiva para calificar los objetivos de valor estratégico (art. 2).

De esta forma, este nuevo decreto permite a Milei convocar a las Fuerzas Armadas para cualquier cuestión que se le ocurra.  

 

Inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto N° 1107/24 

1. Un decreto presidencial haciendo uso de la potestad reglamentaria no puede violar leyes aprobadas por el Congreso. Si así lo hiciere, este estaría violando la Constitución nacional, la división de poderes y el Presidente estaría cometiendo delitos (ejercicio de funciones correspondientes a otro cargo —art. 246 del Código Penal— y abuso de autoridad —art. 248 del Código Penal—). 
2. El Decreto N.º 1107/2024 autoriza a las Fuerzas Armadas la custodia de objetivos estratégicos en el territorio nacional con independencia del conflicto armado. Este decreto viola la Ley de Defensa Nacional porque esta función está reservada sólo a la Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería Nacional. 

Esto porque las Fuerzas Armadas como instrumento militar de la Defensa Nacional tienen como función enfrentar las agresiones de origen externo. Estas agresiones para la Ley de Defensa Nacional consisten en el uso de la fuerza armada por otro Estado. 

3. Cuando un sector del país está sometido a la custodia y protección militar (Fuerzas Armadas), constituye una zona militar (art. 30 de la Ley de Defensa Nacional). La declaración de zona militar la realiza el Poder Ejecutivo con aprobación previa del Congreso de la Nación. Es una violación a la Ley de Defensa Nacional destinar a las Fuerzas Armadas a custodiar zonas del país (aunque sean objetivos estratégicos) sin la declaración previa de “zona militar”.

Sólo en caso de guerra o conflicto armado de carácter internacional o ante su inminencia, tal declaración estará sujeta a la posterior ratificación del Congreso de la Nación. 

4. El Decreto N.º 1107/2024 autoriza, en violación a la Ley de Seguridad Interior, el empleo de elementos de combate para custodiar objetivos estratégicos en el territorio nacional sin que exista extrema gravedad y sin que el Presidente haya declarado el estado de sitio.

 

En los pasos de Macri

Macri, durante su presidencia, había dictado el Decreto N.º 683/2018 que modificó el Decreto N.º 727/2006. Entre varios cambios, dispuso que las Fuerzas Armadas podrán ejercer la custodia de los objetivos estratégicos referidos en el art. 31 de la Ley de Defensa Nacional. 

Este decreto fue derogado por el Decreto N.º 571/2020 durante la presidencia de Alberto Fernández. 

El Decreto N.º 1107/2024 implica la reinstalación de lo que pretendió hacer Macri hace seis años. 

 

Derechos Humanos y el empleo de las Fuerzas Armadas 

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en relación con la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana, tiene dicho:

“100. La Comisión desea insistir en una de sus preocupaciones centrales en relación con las acciones implementadas por los Estados miembros en el marco de su política sobre seguridad ciudadana: la participación de las Fuerzas Armadas en tareas profesionales que, por su naturaleza, corresponden exclusivamente a las fuerzas policiales. En reiteradas ocasiones, la Comisión ha señalado que, dado que las Fuerzas Armadas carecen del entrenamiento adecuado para el control de la seguridad ciudadana, corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno. 101 (...) Es fundamental la separación clara y precisa entre la seguridad interior como función de la Policía y la defensa nacional como función de las Fuerzas Armadas, ya que se trata de dos instituciones substancialmente diferentes en cuanto a los fines para los cuales fueron creadas y en cuanto a su entrenamiento y preparación. La historia hemisférica demuestra que la intervención de las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad interna en general se encuentra acompañada de violaciones de derechos humanos en contextos violentos, por ello debe señalarse que la práctica aconseja evitar la intervención de las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad interna, ya que acarrea el riesgo de violaciones de derechos humanos. (...) 103. En la región es recurrente que se proponga, o directamente se establezca, que efectivos militares asuman la seguridad interior a partir del argumento del incremento de los hechos violentos o delictivos. La Comisión se ha referido también a este punto, expresando que este tipo de planteos responden a la confusión entre los conceptos de seguridad pública y seguridad nacional, cuando es indudable que la criminalidad ordinaria, por muy grave que sea no constituye una amenaza militar a la soberanía del Estado. (...) 104. Un punto especialmente grave a resaltar es que en algunos países de la región la participación de las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interior no se limita al despliegue territorial mediante la implementación de planes operativos que tienen como objetivo central incrementar la visibilidad de los efectivos mediante técnicas de patrullaje preventivo o disuasivo, sino que esa participación se verifica en actividades de investigación criminal e inteligencia. La Comisión ha señalado que, en ciertos casos, las Fuerzas Armadas continúan participando en la investigación de los delitos, en particular en los casos relacionados con narcotráfico y crimen organizado, en funciones de control migratorio y en tareas de inteligencia civil, actividades que, para el buen funcionamiento de un sistema democrático, deben corresponder a fuerzas policiales civiles, sometidas a los correspondientes controles por parte del parlamento y, en su caso, del sistema judicial”. 

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado: 

1. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela. Sentencia de 5 de julio de 2006, serie C, N.º. 150, párrafo 78. 

“78. (...) Los Estados deben limitar al máximo el uso de las Fuerzas Armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”.

2. Caso Osorio Rivera y familiares vs. Perú. Sentencia de 26 de noviembre de 2013. 

“122. Al respecto, es pertinente recordar que la posibilidad de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la restricción de la libertad personal de civiles debe responder a criterios estrictos de excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, teniendo en cuenta que el régimen propio de las fuerzas militares no se concilia con las funciones que le son propias a las autoridades civiles. Es así que, en algunos contextos y circunstancias, la intervención de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad pública puede implicar la introducción de un riesgo para los derechos humanos”. 

3. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C, N.º. 220, párr. 89. 

“89. La Corte considera que la posibilidad de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la restricción de la libertad personal de civiles, además de atender a los requisitos de estricta proporcionalidad en la restricción de un derecho, debe responder, a su vez, a criterios estrictos de excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, teniendo en cuenta, como ha sido señalado, que el régimen propio de las fuerzas militares al cual difícilmente pueden sustraerse sus miembros, no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles”.

4. Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador. Sentencia de 4 de julio de 2007. (Fondo, Reparaciones y Costas). 

“51. Este Tribunal hace notar que en determinados estados de emergencia o en situaciones de alteración del orden público, los Estados utilizan las Fuerzas Armadas para controlar la situación. Al respecto, la Corte estima absolutamente necesario enfatizar en el extremo cuidado que los Estados deben observar al utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de control de la protesta social, disturbios internos, violencia interna, situaciones excepcionales y criminalidad común. Tal como ha señalado este Tribunal, ‘los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales’”. 

5. Caso Perozo y otros vs. Venezuela. Sentencia de 28 de enero de 2009. 

"166. Este Tribunal ya ha señalado que el uso legítimo de la fuerza y otros instrumentos de coerción por parte de miembros de cuerpos de seguridad del Estado debe ser excepcional y sólo utilizarse cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de control, distinguiendo imperativamente, en tales circunstancias, entre quienes, por sus acciones, constituyen una amenaza inminente de muerte o lesión grave para sí o para terceros y quienes ejercen sus derechos a manifestarse y no presentan esa amenaza. Además, la Corte ha enfatizado en el extremo cuidado que los Estados deben observar al utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de control de la protesta social, disturbios internos, violencia interna, situaciones excepcionales y criminalidad común. En consonancia con lo anterior, en circunstancias de protesta social y manifestaciones públicas los Estados tienen la obligación de adoptar medidas razonables y apropiadas para permitir que aquellas se desarrollen de forma pacífica, si bien no pueden garantizar esto en términos absolutos y tienen amplia discreción para elegir los medios por utilizar para tales efectos”.

La determinación de Milei de destinar a las fuerzas armadas a custodiar “objetivos estratégicos” en el territorio nacional e inmiscuirse en cuestiones de seguridad interior viola todos los estándares internacionales de protección de los derechos humanos.

 

 

 

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