Kicillof, Milei y la coparticipación
Alternativas de la provincia de Buenos Aires
La coparticipación y la economía en los años ‘30
El régimen de coparticipación federal de impuestos (CFI) es una institución de enorme importancia que rige en la Argentina desde los años ‘30 del siglo pasado. Nació en el marco de las modificaciones a la política económica posteriores a la crisis de 1929 promovidas por Raúl Prebisch y Federico Pinedo.
Esas instituciones contribuyeron luego al desarrollo económico en el marco del proceso popular, liderado por Juan Perón, que produjo 50 años de crecimiento y prosperidad, aun ante las proscripciones políticas al peronismo, que evidenciaban las tensiones entre diferentes proyectos.
Según explican Miguel Cuervo y Alieto Guadagni, la CFI surgió como una herramienta para que el gobierno central pudiera administrar una política económica con mayor presencia del Estado, pero sin desatender las necesidades y demandas del Interior [1].
En ese momento los ingresos del Estado nacional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto de la crisis de 1929 sobre el sector externo se trasladó inmediatamente al sector público por la disminución de la recaudación, lo que prácticamente obligó una reforma tributaria estructural.
El Congreso sancionó a fines de 1934 la ley 12139, de unificación de los impuestos internos, con la conformidad de las provincias, que debían derogar los tributos propios para evitar la doble imposición. Así, se derogaron los impuestos a los consumos en catorce provincias y otros impuestos que gravaban la producción de vino, alcohol y azúcar, de interés de cinco provincias [2].
Este esquema tributario entró a regir en 1935 y buscó aumentar la recaudación ampliando la base imponible y evitar la doble imposición entre la Nación y las provincias.
La reforma dio origen así a un régimen de reparto de los ingresos fiscales entre el gobierno central y las provincias.
El sistema de reparto entre la Nación y las provincias (distribución primaria) y entre las provincias entre sí (distribución secundaria) era muy complejo. Los impuestos recaudados por el gobierno central se repartían entre las provincias según la población (30%), gastos e ingresos recibidos por cada provincia el año anterior (30%) y un 10 % según la recaudación en cada provincia de los impuestos a las ventas y réditos [3].
Era muy diferente al actual que tiene alícuotas fijas, surgidas de un acuerdo político en 1988, que hoy no se justifican en criterios racionales.
Para concluir con esta introducción quiero decir que la CFI hace a la unidad nacional y es de enorme importancia. También que, así como las provincias ingresaron voluntariamente a un pacto, pueden salir si el convenio es inequitativo, injusto o perjudicial.
Copa en los '80 y la provincia de Buenos Aires
Actualmente rige la ley 23.548 de enero de 1988 que establece un régimen que, dice, será transitorio, de distribución de recursos fiscales entre la nación y las provincias.
A diferencia de los sistemas anteriores (leyes 12.139, 14.390 y 20.221), se establecieron porcentajes fijos para cada provincia, reemplazando los criterios de distribución por población, desarrollo, etc. que parecen más razonables y justos. La ley 20.221 del 21 de marzo de 1973 establecía que el 65% de la distribución entre las provincias era según la población y el 25% por la brecha de desarrollo (cf. art. 2).
Con la ley actual la distribución es así: el 42,34% a la Nación y el 54,66% en forma automática a las provincias adheridas. Los impuestos más relevantes son ganancias y al valor agregado (IVA).
De ese 54,66 % a la provincia de Buenos Aires le corresponde solo el 19,93%.
Sin embargo, en la provincia vive aproximadamente el 38% de la población, produce mucho más que el 19,93% de los recursos fiscales coparticipables (o del 10,93% aproximadamente del total de lo recaudado).
Además, residen en su Conurbano millones de personas con necesidades insatisfechas que, con arreglo al artículo 75, inciso 2, de la Constitución, justificarían una asignación mayor, pues dice que la distribución se “efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
En suma, Buenos Aires aporta recursos tributarios que superan largamente el menos de 20% que recibe. Bajo cualquier criterio (reciprocidad, población, aportes o reglas constitucionales), el régimen de coparticipación actual es desfavorable para Buenos Aires. Esto ha sido reconocido por leyes y pactos, como la constitución del Fondo del Conurbano, etc.
Situación en 2024
El origen histórico de esta situación que sufre la provincia de Buenos Aires remite a un mal acuerdo en 1988, en el que resignó puntos de coparticipación, con el consuelo de su transitoriedad.
Pero el sacrificio transitorio se transformó en permanente.
Luego, la reforma constitucional de 1994 incorporó (o ratificó la práctica de) la ley convenio, es decir, una ley nacional de coparticipación que se complementa con leyes de adhesión de cada una de las provincias.
La constituyente sancionó otra cláusula transitoria que dispuso que el nuevo régimen de coparticipación sería establecido “antes de la finalización del año 1996” y que no podría “modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.”
Tampoco se cumplió con la sanción de una nueva ley en ese plazo y sigue rigiendo el régimen “transitorio” de 1988.
La provincia de Buenos Aires quedó así atrapada en un régimen que la perjudica [4].
Hasta la asunción de Milei el perjuicio por el inicuo reparto se fue paliando mediante compensaciones y transferencias de la Nación con diferentes motivos: fondo de reparación, aportes para los docentes, seguridad, obras públicas, aportes discrecionales, etc.
El actual Presidente dispuso, por razones de su plan político, reducir las transferencias con la intención de ahorrar recursos nacionales y, de paso, provocar una crisis económica y política en Buenos Aires.
¿Puede denunciarse el pacto?
Las preguntas, al menos en lo jurídico, son si la provincia puede dejar sin efecto la adhesión al régimen de distribución de los recursos fiscales, y recuperar sus potestades constitucionales para establecer y cobrar impuestos directos e indirectos, es decir, IVA y ganancias.
Si la respuesta es afirmativa, el siguiente paso sería cómo hacerlo jurídicamente y cómo percibir las contribuciones que establezca.
Esto merece un desarrollo mayor, pero intentaré dejar una opinión breve.
Creo que sí puede hacerlo. Los argumentos, casi obvios, son que nadie puede ser obligado a permanecer sine die en un acuerdo que lo perjudica y que cualquier provincia tiene derecho de ejercer las competencias que la Constitución le reconoce en materia tributaria en el artículo 121 con la limitación que surge de los artículos 4 y 75, inc. 2, de la Constitución.
La ley 20.221 preveía expresamente la denuncia del acuerdo.
Luego, si así lo decidiera, hay dos alternativas. Una es establecer mediante leyes provinciales las contribuciones directas e indirectas que su Legislatura disponga y recaudarlas mediante sus propios agentes.
Lo razonable sería reproducir la misma imposición hoy existente para los mismos hechos imponibles, de modo de evitar perjuicios y mayores complicaciones adicionales a los contribuyentes.
Otra opción es mantener el mismo régimen que hoy rige con arreglo a las leyes federales —obviamente sancionado ahora como una ley provincial— y requerir que la Nación actúe como mero agente de recaudación, en su caso, percibiendo una comisión como gastos y honorarios por la gestión.
Es decir, la Nación recaudaría el total de las contribuciones por IVA y ganancias que se correspondan a hechos imponibles ocurridos en territorio de la provincia o por sus residentes y los transferiría en su totalidad a las cuentas de Buenos Aires. De suyo, se transformarían en impuestos provinciales. Esto requeriría de un acuerdo con Nación o, tal vez, de un fallo de la Corte Suprema.
La ejecución jurídica requeriría, en principio, de una ley provincial. La ejecución política sería de enorme complejidad, produciría efectos difíciles de prever en su totalidad.
Debería ser una decisión extrema ante una situación de emergencia que es deseable que nunca ocurra.
De todos modos, pienso que, de llegar esa emergencia, la pretensión de la provincia sería indiscutible en términos políticos, jurídicos y de justicia. Reitero: nadie puede obligarla a mantenerse adherida a un régimen que perjudica a los bonaerenses.
La sola posibilidad de que la provincia de Buenos Aires denuncie o evalúe denunciar el régimen de coparticipación resulta alarmante. Peor aún sería si fuera provocado porque el Poder Ejecutivo nacional tiene como objetivo político y electoral colocar a Buenos Aires en dificultad financiera. Expresaría un preocupante desinterés por cumplir el mandato de afianzar la unidad nacional.
Por cierto, hay sectores libertarios que critican la coparticipación como institución y este régimen en particular [5].
Desde mi punto de vista, el régimen de coparticipación es una institución valiosa y necesaria y, reitero, relevante para la unidad nacional. Pero el actual régimen es inequitativo para la provincia de Buenos Aires y sus habitantes. Esto exige una solución política en beneficio de toda la Nación. Pero si eso no se logra mediante negociaciones que tengan por objetivo el bienestar general o, peor, el Poder Ejecutivo nacional tiene desinterés en lograrlo y exacerba los efectos perjudiciales para Buenos Aires del actual régimen de coparticipación, no sería cuestionable que, quien se siente perjudicado por un convenio, pretenda salir de él mediante su denuncia. Y que fuerce una negociación seria que recomponga el equilibrio y la equidad [6].
[1] La crisis, iniciada con el desplome de la Bolsa de Valores (Wall St., NYC, Estados Unidos) en 1929, se tradujo en la ruptura del sistema de pagos internacional del comercio y en la desaparición del patrón oro. Esto redujo el flujo del intercambio de bienes e impulsó la autarquía de las economías.
A esta crisis mundial se sumó que Gran Bretaña, socio comercial principal de la Argentina, formalizó el Commonwealth con sus colonias y ex colonias, otorgando privilegios de socios comerciales a algunos de los países vinculados, como Canadá, Australia, Nueva Zelanda y la India, lo que se materializó en el Pacto de Ottawa (1932) y alejó a la Argentina del papel de socio calificado. El contexto global era de fuerte restricción al intercambio internacional y el conflicto de la Segunda Guerra Mundial hacia 1939, finalmente, paralizó el comercio hasta 1945/1946.
Era el momento de encarar una profunda reforma en la economía argentina, asunto que asumieron los jóvenes economistas Raúl Prebisch y Federico Pinedo, gerente general del Banco Central y ministro de Hacienda.
Se crearon varias instituciones y se adoptaron medidas que tenían por objeto regular la marcha de la economía (por ejemplo, el Banco Central, la Junta Reguladora de Granos, la imposición del control de cambios, la modificación de los arrendamientos rurales y, en materia de finanzas públicas, se perfeccionó el impuesto a los réditos, el impuesto a las transacciones se convirtió en impuesto a las ventas y se unificaron los impuestos internos). El sector real de la economía vio iniciar el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones.
Para un desarrollo ver: Cuervo, Miguel y Guadagni, Alieto, Hacia un nuevo federalismo fiscal: historia, crítica y propuesta, Buenos Aires, Miguel Ángel Cuervo, 2020, Libro digital.
[2] También sancionó la ley 12.143 que transformó el impuesto a las transacciones en el impuesto a las ventas con una duración prevista para veinte años y prorrogó el impuesto a los réditos por diez años mediante la ley 12.147.
[3] Los Impuestos Internos unificados que correspondían a gravámenes al consumo en catorce provincias preveían distribuir entre las unidades constitutivas un 10% más que la recaudación efectiva promedio de los años 1929/1933. En cambio, para los impuestos a las ventas y a los réditos se fijó una distribución primaria que otorgaba el 82,5% para el gobierno federal y el restante 17,5% para las provincias y la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires.
La complicación de la coparticipación se acentuó dado que estos regímenes sufrieron cambios durante el período posterior a 1943. Por una parte, se incorporó un nuevo impuesto al régimen de coparticipación: el impuesto a las ganancias eventuales (1946) a distribuir en forma similar al impuesto a los réditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el período, el impuesto a los beneficios extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse a la actividad económica en todo el territorio de la Nación, era ingresado en su totalidad al Tesoro de la Nación. Cf. Cuervo y Guadagni, en la obra citada. Para el reparto de la coparticipación secundaria en la ley 12.139, ver p. 60.
[4] Es discutible si también CABA era perjudicada, pero durante su presidencia Macri le aumentó notablemente su porcentaje de coparticipación invocando la transferencia del servicio de seguridad, tomado de la parte que le corresponde a la Nación. Si bien durante la presidencia de Fernández eso fue modificado, la Corte, en una medida cautelar que la Nación es remisa a cumplir, convalidó —al menos prima facie— los decretos de Macri. Seguramente otras provincias también son perjudicadas, pero entiendo que lo de Buenos Aires es lo más grave.
Para muchos, la provincia de Buenos Aires fue la gran perdedora en la Convención de 1994 porque más allá de la elección directa del Presidente, las provincias menos pobladas y con recursos mineros e hidrocarburíferos lograron la sanción del artículo 124 y la cristalización de un régimen de coparticipación beneficioso para ellas y perjudicial para los bonaerenses. También fue perjudicada cuando se sancionó la Ley Corta y otras leyes relevantes sobre hidrocarburos.
[5] El diputado José L. Espert, por ejemplo, acaba de publicar una nota donde si bien reconoce que es ineludible por imposición constitucional la CFI, concluye con estas tres frases: “Basta de populismo. Basta de demagogia fiscal. Basta de coparticipación federal de impuestos”. Más allá de este final, a pura consigna, es recomendable la lectura para conocer la opinión del actual presidente de la comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados.
[6] Esto requiere un estudio serio sobre todos los subsidios cruzados y sobre la eficacia del gasto en cada jurisdicción, en términos de impactos en la economía y en la sociedad. También abandonar la idea de que la fiscalidad es el único objetivo de la política económica y no el desarrollo. Sobre esa información, diseñar el sistema tributario y su distribución en función de una idea nacional de desarrollo.
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