Fuga de capitales y desigualdad

La ley de solidaridad social y reactivación productiva representa un avance en materia redistributiva. Las modificaciones a la Ley del Impuesto sobre los Bienes Personales contribuyen a disminuir la brecha de desigualdad social. Habrá que hacer un esfuerzo de fiscalización para morigerar la utilización de instrumentos jurídicos y estructuras societarias opacas que permiten encubrir la titularidad de la riqueza de personas con alto patrimonio.

La actual estructura financiera y tributaria internacional impulsa el aumento de la desigualdad a nivel global. La concentración de la riqueza global es cada vez mayor y los niveles de inequidad no paran de crecer. Las cifras de Oxfam son contundentes al respecto: 26 multimillonarios del mundo poseen la misma riqueza que 3.800 millones de personas que conforman la mitad más pobre de la humanidad. La población más rica, que integra el 1%, posee más riqueza que el 99% restante del planeta.

Una brecha de 23 veces

En la Argentina, la política neoliberal ha dejado niveles extremos de desigualdad. Siguiendo los informes que publica el INDEC sobre la Evolución de la distribución del ingreso (EPH), el coeficiente de Gini (que es una medida de la desigualdad, la cual indica mayores niveles de inequidad, cuanto más cerca se encuentre de 1) pasó de 0,427 del segundo trimestre de 2016  a 0,449 en el tercer trimestre de 2019. Asimismo, este empeoramiento de la estructura social echó por tierra el avance obtenido durante las gestiones kirchnersitas, cuando se había logrado reducir ostensiblemente el Gini que había dejado la crisis del 2001, que arrojaba 0,538 para el año 2002, según los datos del Banco Mundial.

En el tercer trimestre de 2019, la brecha de ingresos promedio entre el 10% de la población con ingresos más elevados y el 10% de la población con ingresos más bajos fue de 23 veces. A su vez, el 20% más rico obtuvo el 49,9% de los ingresos, mientras que el restante 80% de la población obtuvo el 50,1%. Esta situación de desigualdad afecta en mayor medida a las mujeres. Los varones obtienen ingresos promedio 29% superiores a los de las mujeres.

La política tributaria es un instrumento valioso en materia de distribución del ingreso. En los últimos años las reformas tributarias impactaron muy negativamente, conformando una estructura todavía más regresiva que la vigente. El régimen de “sinceramiento” fiscal de 2016, permitió la exteriorización de un monto muy elevado de riqueza -gran parte de ella en el exterior- de 116.800 millones de dólares, pero ello se realizó permitiendo la permanencia de los activos en el exterior y garantizando no solamente la condonación de multas, sanciones e infracciones, sino también la extinción de la acción penal en causas penales tributarias en marcha, con escasas excepciones.

Por otro lado, la reforma tributaria de 2016 (Ley 27.260), eliminó las escalas de alícuotas progresivas por montos de activos para el impuesto sobre los bienes personales, y estableció una alícuota única para todo tipo de patrimonio, que fue decreciendo año tras año. Además creó un régimen para contribuyentes cumplidores que permitió la exención impositiva tanto del Impuesto a las Ganancias como para Bienes Personales para todas aquellas personas que no se hubieran acogido al régimen de blanqueo. Esto fue acompañado por la derogación del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta a partir del ejercicio fiscal 2019, el cual gravaba con una alícuota del 1% los activos de las empresas y de las personas físicas y sucesiones indivisas que fueran titulares de inmuebles rurales. Finalmente, en 2018, se llevó a cabo una nueva reforma impositiva (Ley 27.480) desde el periodo fiscal 2019, entre cuyas modificaciones se incluyó la reincorporación de las escalas progresivas para Bienes Personales, aunque partiendo de una alícuota del 0,25%, y la exención de los inmuebles con destino casa habitación hasta el valor de 18 millones de pesos, además de que se mantuvo la exención a los inmuebles rurales, es decir, estos últimos no tributan independientemente de si se encuentran explotados o no. De esta forma, los inmuebles rurales quedaron exentos de los impuestos patrimoniales. Ello sumado a las medidas económicas de ajuste sobre los sectores sociales más vulnerables y, a la apertura cambiaria y liberalización financiera que favoreció la especulación y la fuga de capitales, en pos de una mayor acumulación de los estratos más elevados.

La estructura social se ve afectada negativamente por la fuga de capitales, debido a que gran parte de ella está asociada a la evasión y elusión fiscal, que provocan la reducción de la recaudación tributaria y, en consecuencia, de los recursos fiscales con los que cuenta el Estado para financiar la política social. Por otro lado, altera el orden económico, puesto que parte del excedente no se dirige a reinversión en la economía local, lo que impacta sobre el crecimiento potencial. Asimismo, aumenta la desigualdad social, ya que la riqueza acumulada en el exterior y los rendimientos de esos capitales forman parte de la distribución de ingresos de la sociedad argentina. En un trabajo que realizamos con Jorge y Alejandro Gaggero en 2013 en el CEFID-AR se analizó el impacto de la fuga de capitales sobre la desigualdad. Allí se expuso una reestimación del coeficiente de Gini adicionando los ingresos offshore de los deciles más altos y, con dicha inclusión, el índice pasó de 0,4301 a 0,4954 en el año 2010. Es decir, la relación entre los ingresos de los deciles más altos y de los más bajos empeora significativamente si se contempla la riqueza acumulada en el exterior.

En este marco, es posible afirmar que las medidas impositivas tendientes a gravar a los estratos con mayores ingresos y riqueza acumulada impactarán positivamente sobre la estructura socioeconómica. La legislación aprobada recientemente, además del aumento de las alícuotas de cada escala, manteniendo el mínimo exento de $2.000.000 y la exención para inmuebles con destino habitacional, dispuso la posibilidad de establecer el doble de la alícuota para los bienes en el exterior, con el objetivo de estimular la repatriación de los activos financieros offshore o, de lo contrario, aumentar la recaudación.

La táctica del sigilo

Las personas de alto patrimonio cuentan con múltiples estrategias para evitar el pago de impuestos. Una táctica muy utilizada es la constitución de un trust, un acuerdo contractual entre personas físicas que se basa en la ley anglosajona, en el cual una de ellas transfiere sus activos a nombre del trust, que tiene personalidad jurídica propia, y que se constituye como una entidad separada del administrador (trustee) y de quien lo ha puesto en marcha (settlor), y que goza de exenciones impositivas. Estos instrumentos permiten la creación de una barrera entre el propietario legal de los bienes y su beneficiario, además de que suelen ser constituidos en jurisdicciones que cuentan con altos niveles de opacidad financiera y fiscal, y que no cuentan con registros públicos de sus beneficiarios finales, logrando ocultarse de las autoridades fiscales de países de alta o mediana tributación. De un modo similar, se utilizan las fundaciones como otra de las alternativas para separar la titularidad de los activos de sus beneficiarios finales, así como múltiples estructuras societarias opacas (con acciones al portador, que mantienen en secreto el nombre de sus accionistas) que se interponen entre los activos del exterior y los titulares.

Un caso públicamente conocido en materia impositiva que involucraba la utilización de trusts fue el del empresario Eurnekian, quien habría transferido sumas de dinero a fideicomisos constituidos en el exterior entre 1995 y 1997, precisamente al CTI TRUST LIMITED (en Islas Caimán) e ITK COMPANY LIMITED (en Bahamas), omitiendo declararlos como bienes o inversiones "en el exterior". Para la AFIP, la utilización de estos fideicomisos era considerada como una simulación con el objeto de sustraerse al pago de las correspondientes obligaciones tributarias, ya que conservaba la disponibilidad indirecta de tales bienes. Sin embargo, el Tribunal Oral N° 1 en lo Penal Económico, a su vez ratificado por la Corte Suprema, decretó el sobreseimiento del empresario, considerando que los contratos habían sido constituidos en el exterior, de conformidad con las leyes que imperan en los lugares respectivos (Islas Caimán y Bahamas), y que la denuncia de la AFIP no se ajustaba a la normativa nacional, ya que la  los fideicomisos no se encontraban regulados por la Ley N° 24.441 al haber sido constituidos en el extranjero, y que, a los efectos de la validez del acto jurídico y de la relación entre las partes, era de aplicación la ley del Estado donde se había celebrado el contrato. (Causa n° 1094/04 “Eurnekian Eduardo S/ Leyes  23.771 Y 24.769”, del Tribunal Oral en lo Penal Económico N° 1).

En este sentido, resulta muy importante la incorporación en la Ley de solidaridad social y reactivación productiva (Ley 27.541) del apartado que especifica que quedan incluidos dentro de los activos financieros del exterior los “…derechos inherentes al carácter de beneficiario, fideicomisario (o similar) de fideicomisos (trusts o similares) de cualquier tipo constituidos en el exterior, o en fundaciones de interés privado del exterior o en cualquier otro tipo de patrimonio de afectación similar situado, radicado, domiciliado y/o constituido en el exterior; toda clase de instrumentos financieros (…); créditos y todo tipo de derecho del exterior, susceptible de valor económico y toda otra especie que se prevea en la reglamentación, pudiendo también precisar los responsables sustitutos en aquellos casos en que se detecten maniobras elusivas o evasivas.”

Es primordial poner la lupa sobre las estructuras opacas que encubren a los titulares, ya que probablemente muchas personas físicas con alto patrimonio posean activos en el exterior de manera indirecta, es decir, no quedando asociados directamente a ellos, sino a través de algún instrumento o estructura legal como fideicomisos, fundaciones, sociedades, fondos, etc.

En este sentido, algunos pasos fundamentales podrían ser

1.  identificar los territorios que cuentan con secreto financiero y opacidad fiscal, y brindan instrumentos opacos que se basan en legislaciones flexibles, teniendo en cuenta que en la actualidad no está vigente ningún listado oficial de guaridas fiscales, ya que el de jurisdicciones no cooperantes no es equivalente;
2. impulsar la creación de registros públicos de beneficiarios finales a nivel global, esenciales para que toda política tributaria con carácter progresivo sea efectiva, en el marco de los acuerdos multilaterales en materia de cooperación e intercambio de información impositiva y financiera de los que forma parte la Argentina.

Las guaridas fiscales

La planificación y optimización fiscal son términos de la jerga tributaria que, en efecto, se utilizan  para referirse de un modo sutil a la “elusión fiscal”. Son servicios brindados por los especialistas en impuestos que implican la minimización de la carga tributaria, brindando herramientas que erosionan la base imponible local. Entre ellos, se ofrece la maximización de deducciones, la utilización de desgravaciones, la reducción de costos en operaciones con compañías vinculadas del país y del exterior, la política de precios de transferencia –que es utilizada para transferir arbitrariamente ingresos a jurisdicciones de baja tributación-, la utilización de regímenes especiales y de zonas francas o áreas especiales –otra forma elegante de llamar a las guaridas fiscales- (Verónica Grondona (2014) La manipulación de los “precios de transferencia”. Documento de Trabajo Nº 58 (CEFID-AR) - junio de 2014).

Este servicio de “planificación fiscal” se conforma por acciones coordinadas y deliberadas con el objeto de minimizar la carga tributaria, por lo que también podría comprender, entonces, a la elusión fiscal organizada, explotando vacíos legales existentes en la legislación local o bien utilizando formas jurídicas que no se adecuan a la realidad económica. Asimismo, cuando el contribuyente resulta ser una empresa multinacional o una empresa nacional con participación en el comercio exterior, se aprovechan no solamente los marcos legales internos, sino también las brechas jurídicas que existen entre dos o más legislaciones nacionales, así como los convenios para evitar la doble imposición, que en muchos casos resulta en una doble no imposición o en una doble deducción.

Por ello, algunos especialistas en impuestos consideran que toda técnica elusiva, contraria al espíritu de la ley y violatoria del principio de realidad económica (que atañe a la situación económica real y no a la formal del contribuyente) debe ser considerada ilícita. Por lo tanto, todas aquellas prácticas elusivas que, si bien no contravienen explícitamente la letra de la ley, tienen por finalidad la minimización de la carga tributaria en desacuerdo con la capacidad económica del contribuyente, constituyen, en definitiva, defraudación a la administración tributaria por conseguir ventajas impositivas contrarias a los objetivos perseguidos por el ordenamiento jurídico doméstico, ocasionando las mismas consecuencias fiscales que las prácticas de evasión fiscal.

En definitiva, lo que sucede es que las grandes empresas y las personas con alto patrimonio abonan nulas o mínimas tasas impositivas gracias a que cuentan con los servicios de profesionales de cuantiosos honorarios, mientras que las pequeñas empresas no pueden evitar el pago de sus tributos, al igual que los asalariados, que sufren retenciones del impuesto a las ganancias en sus recibos de sueldo. Está claro que esta situación regresiva, en la cual aquellos con menor capacidad contributiva abonan mayores tasas impositivas que quienes poseen mayor capacidad económica, no fue parte del espíritu del legislador ni fue el propósito del ordenamiento jurídico tributario.

El principio de la realidad económica

A pesar de que parece haber quedado olvidado, la legislación tributaria de nuestro país prevé el principio de “realidad económica”, que determina que para la interpretación de las normas impositivas se atenderá a la finalidad de las mismas y a su significación económica, y establece la preeminencia de la realidad económica por sobre la apariencia de las formas jurídicas elegidas. Ello está dispuesto por el texto ordenado de la Ley N° 11.683 y sus modificaciones, artículo 1 y 2.

Si bien los países desarrollados y organismos internacionales proclaman la cooperación global en pos de combatir la erosión de las bases imponibles, en los hechos, la situación reviste de gran complejidad. La actual disposición de la arquitectura financiera internacional y su sustancial opacidad persisten intactas -en una evidente jerarquización mundial, que sitúa a Europa y a los Estados Unidos como pilares del dispositivo- y, por el momento, el sistema tributario internacional continúa desguazando a los sistemas fiscales de los países periféricos, a través de las numerosas jurisdicciones que proveen incentivos y secreto fiscal, y el formidable aparato profesional contable, legal y financiero al servicio de los intereses de las corporaciones y de los “ricos globales”, y apartado sustancialmente de los intereses de los pueblos.

Contadora Pública (UBA), Magister en Economía Política (FLACSO), Doctoranda en Desarrollo Económico (UNQ), ex Investigadora de CEFID-AR.

 

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