Reparto de la torta tributaria global

 

Tal como los problemas que tenemos en relación con la fuga de capitales, las dificultades vinculadas a la fiscalidad internacional también deberían ser entendidas como estructurales.

Cuando pensamos en atraer inversión extranjera directa para  saldar los problemas de la balanza comercial con flujos entrantes por vía de la cuenta financiera, pocas veces consideramos que esos flujos van a generar, en un futuro —cercano—, flujos salientes en concepto de pagos de dividendos, intereses y regalías.

Economistas tales como Samir Amin, Osvaldo Sunkel, Ruy Mauro Marini, entre otros, ya habían observado este problema en el pasado, destacando que el flujo saliente de beneficios debía ser considerado al momento de analizar el saldo de la balanza comercial, para no quedarnos en que el problema de la restricción de capitales consiste únicamente en un problema de los términos de intercambio.

Así, en 2018, mientras que el saldo de exportación e importación de bienes fue de -867 millones de dólares, según el INDEC, y los ingresos por inversión extranjera directa representaron 2.570 millones de dólares, los egresos por intereses, regalías y dividendos, medidos por el BCRA ascendieron a 4.059 millones de dólares.

Más aun, tal y como destacan algunos autores, y ha recalcado en su publicación del semestre la Comisión Europea en años recientes, la inversión extranjera directa puede estar motivada por factores ajenos al productivo, tales como el arbitraje tributario, y ello porque hoy varias jurisdicciones otorgan diversos tipos de incentivos tributarios tanto a inversiones del sector financiero, de bienes raíces, como a sectores específicos de la economía; a la vez que se promueven zonas francas y exenciones temporales al impuesto a las ganancias corporativas; todo ello de la mano de una multiplicación de los tratados de doble imposición firmados por las guaridas fiscales, para evitar caer en listas negras de organismos internacionales, y a su vez, promover la no tributación.

Las consecuencias no se limitan a un problema de restricción externa, sino también a uno de fiscalidad internacional, tal y como se sigue de lo comentado arriba. La fiscalidad internacional se refiere a la manera en que se regula la tributación en las relaciones entre países, e incluye la valoración de las transacciones entre empresas vinculadas a los fines de la tributación del impuesto a las ganancias corporativas (el conocido problema de los “precios de transferencia”).

Entre los 20 principales países a los que la Argentina exporta se destacan, según datos del INDEC al segundo semestre de 2019, los Países Bajos y Suiza, por ser destinatarios de un 3% y 2% de nuestras exportaciones, respectivamente. Estos países se encuentran en el 4º y 5º lugar, respectivamente, en el Índice de Guaridas Fiscales Corporativas producido por Tax Justice Network, por su rol en la promoción de la elusión y evasión tributaria y la carrera a la baja en el impuesto a las ganancias corporativas.

Ambos figuran también entre los principales países de origen y destino de pagos por servicios empresariales y de propiedad intelectual.

De la misma manera que ocurre con la restricción externa, cuando pensamos en los precios de transferencia, tendemos a pensar en el problema de la valorización de las exportaciones e importaciones, y su utilización a los fines de la fuga de capitales y elusión de impuestos. Y eso es correcto, porque efectivamente, los flujos más importantes en nuestra balanza de pagos están relacionados con importaciones y exportaciones de bienes, y por lo tanto es importante considerarlos como los más riesgosos desde el punto de vista de los flujos financieros ilícitos (flujos vinculados a la elusión, evasión, corrupción, trata de personas, narcotráfico, elusión de controles de capitales, etc.) que pueden ocultar.

Sin embargo, no son los únicos flujos financieros a ser considerados. No deben ser dejados fuera del análisis aquellos vinculados a regalías e intereses, que por otra parte, resultan mayoritariamente salientes.

Respecto de los flujos de exportaciones e importaciones y su valoración a los fines del impuesto a las ganancias corporativas, desde 1943 y hasta fines de 2017, la Argentina contó con una herramienta en su legislación, que fue variando en el tiempo hasta ser conocida internacionalmente como el sexto método, que le permitió controlar, e incluso limitar esos flujos cuando eran realizados por vía de intermediarios sin sustancia económica. Esta herramienta fue utilizada en numerosos casos que llegaron a distintas instancias judiciales (SIA  S.A., 1967; Volkswagen, 1998; Alfred C. Toepfer Internacional, 1999; Oleaginosa Moreno, 1999 y 2000; Nidera, 1999; Cargill, 2000-2003). A partir de la reforma tributaria de diciembre 2017, dicha herramienta quedó en la práctica anulada por un cambio legislativo que la convirtió en un mero control de la existencia de un contrato entre las partes.

Respecto de los flujos relacionados con pagos de intereses y regalías, tal y como fue ampliamente analizado por Arístides Corti, a partir de la década del '60, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) aplicó el criterio de la realidad económica que se encuentra en la Ley de Procedimientos Tributarios, entendiendo que la realidad económica era que los pagos en concepto de intereses y regalías hacia el interior de un conglomerado económico, debían ser entendidos como pagos de dividendos, y por tanto no debían ser deducibles del impuesto a las ganancias.

En el conjunto de 20 leyes que fueron propuestas y rápidamente aprobadas en el tercer gobierno de Perón en el marco del Plan Gelbard, se modificaron una serie de leyes para trasladar este entendimiento de la CSJN a la legislación, tales como la Ley 20.628 de Impuesto a las Ganancias; la Ley 20.557 de radicación de capitales extranjeros y la Ley 20.794 sobre transferencia de tecnología.

El ciclo de políticas neoliberales que comenzaron a ser aplicadas a la fuerza por la dictadura que se inició en 1976, borró de un plumazo este criterio, para reemplazarlo por el criterio ‘arm’s length’ o de la libre competencia (o concurrencia) que ya circulaba desde la Liga de las Naciones, se encontraba en la normativa norteamericana y la OCDE comenzaría a imponer en el resto del mundo a partir de esa época. Algunos justificaron luego dicho reemplazo de criterios entendiendo que el principio de la realidad económica discriminaba al capital extranjero. Más allá de que podríamos pensar que como política quizá podría resultar interesante favorecer al capital local por sobre el extranjero, la realidad es que la aplicación de tal criterio no siempre resultó a favor de la Administración tributaria, pero sí proporcionó mayor certeza y previsibilidad para el capital que la que otorga actualmente el criterio de la libre competencia.

Hoy las empresas transnacionales se encuentran conformadas por decenas de filiales, con sociedades que toman distintas formas, localizadas en distintas partes del mundo. Tal como fue observado por Alejandro Gaggero, las empresas nacionales se han extranjerizado, moviendo sus casas matrices a guaridas fiscales. Esta realidad es internacional, y no solo local. Se conoce como conversiones, y en muchos casos viene acompañada de completas reestructuraciones de negocios, que en no pocas ocasiones —por no decir en la mayoría de los casos— son motivadas por fines tributarios.

Por otra parte, existe una geopolítica de la fiscalidad internacional que también es necesario considerar. En el contexto de una histórica disputa entre países exportadores de capital y países importadores de capital por la prevalencia del criterio de la residencia o de la fuente en el reparto de la torta de ganancias corporativas; y tras la crisis financiera internacional de 2008/ 2009; el G20 y la OCDE, espacios dominados por países exportadores del capital y una visión neoliberal de la economía mundial, han tomado la batuta de las discusiones, bloqueando la creación de un espacio intergubernamental que trabaje sobre la fiscalidad internacional en el seno de Naciones Unidas, tal y como viene siendo solicitado por los países en desarrollo, en espacios como el G77 que reúne a más de 130 países en desarrollo.

En estos días, el marco inclusivo del G20/OCDE se encuentra discutiendo la fiscalidad de la economía digital. Dado que en esta discusión los países desarrollados también son “fuente” y no siempre “residencia” del capital, la discusión de cual de estos dos criterios debe prevalecer se encuentra sobre la mesa, y podría decirse que también lo está el criterio de la realidad económica, ya que India y el G24 han propuesto la distribución de la base imponible teniendo en cuenta el hecho innegable de que las empresas transnacionales deben ser consideradas en su conjunto, y no de manera separada, y teniendo en cuenta para la distribución de las utilidades factores tales como la cantidad de empleados y no solo las ventas. Sin embargo, la discusión está siendo orientada por Estados Unidos y la Unión Europea hacia limitar dicha consideración a las ganancias vinculadas a las actividades no-rutinarias, mientras que para el resto de las actividades (consideradas como “rutinarias”) se corre el riesgo de terminar reglamentando la limitación de la base tributaria que podrían percibir los países en desarrollo, al entenderse, entre otras cosas, limitada la manera en que contribuirían a la creación de valor.

El próximo gobierno se enfrentará tarde o temprano, tal y como de una u otra manera lo han hecho todos los anteriores en este sentido, con el dilema de cómo resolver los desequilibrios de balanza de pagos y de déficit fiscal. En la medida en que no se comprenda la complejidad de entramado de sociedades que tienen hoy las empresas “nacionales” y “extranjeras”, así como la geopolítica de la fiscalidad internacional, y se tome en cuenta dichos factores desde distintos aspectos de las decisiones de política, tanto vinculados a las políticas orientadas a atacar el problema de la fuga de capitales, como las relativas a la fiscalidad internacional, pasando también por las industriales, de investigación y desarrollo, y de inversiones, dichas vulnerabilidades seguirán tan expuestas como lo están hoy.

 

 

* Lic. en Economía (UBA) y ex investigadora del CEFID-AR

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