El cascabel al gato
Los impuestos patrimoniales y valor fiscal de las propiedades
En Argentina, en porcentaje del PBI, el conjunto de impuestos patrimoniales representó en 2020 el 1,53%. Resulta ilustrativo observar lo sucedido en otros países en 2019 (por disponibilidad de la información los datos corresponden a ese año).
En ese año en nuestro país la recaudación de impuestos patrimoniales representó el 0,89% del PBI. El mismo indicador en los Estados Unidos fue de 3,04% y en el Reino Unido de 3,69% de sus respectivos productos. A su vez, en Canadá representó el 3,81%, en Francia el 3,42% y en Israel el 2,95% de sus PBI. Yendo a nuestra región: en Brasil fue de 1,44%, en Colombia del 1,66% y en Uruguay del 2,72%, siempre en relación al PBI de cada país. Como se ve, Argentina ni en 2019, ni con los guarismos de 2020, está cerca del podio en ese tipo de imposición.
Algunos economistas consideran que un mayor peso de impuestos directos (como son los patrimoniales) puede ser apropiado para la redistribución del ingreso pero perjudicial para el crecimiento económico y el empleo. Se puede aseverar que en América Latina el problema es inverso: no se ha dado el suficiente papel a la progresividad de los sistemas tributarios y la concentración excesiva de la riqueza y la desigualdad se constituyen en obstáculo para el crecimiento.
A nuestro juicio, teniendo en cuenta el nivel de concentración creciente de la riqueza en Argentina, el valor de la recaudación total de los impuestos patrimoniales debe y puede llevarse, al menos, a un 3% del PBI en el corto/medio plazo y a un valor cercano al 5% del PBI en un objetivo de más largo plazo. Veamos las razones.
Todos los partidos políticos que llegan al gobierno tienen en su plataforma la propuesta de una reforma tributaria. Algunas fuerzas políticas para aumentar la recaudación a como dé lugar; otros, para hacerla más progresiva y otros disminuyendo la recaudación y/o la progresividad con el argumento de incentivar la oferta de bienes y servicios vía reducciones tributarias.
La regresión
Las reformas tributarias que se hicieron durante el gobierno de Mauricio Macri fueron claramente regresivas (reducción de alícuotas en Bienes Personales y en el Impuesto a las Ganancias que afrontan las empresas, eliminación y/o reducción de retenciones a las exportaciones, entre otras). Durante los gobiernos peronistas de este siglo, las reformas fueron apenas levemente progresivas. Esa suave progresividad se alcanzó, especialmente, por el cobro de los derechos a la exportación (retenciones) y cierto deslizamiento tributario en el Impuesto a las Ganancias de las personas físicas por la no actualización de las deducciones (mal llamado mínimo no imponible).
Bajar los impuestos es una consigna electoral que es grata al ideario ortodoxo y que se escucha también en algunos sectores del Frente de Todos. Es evidente que la actual pandemia ha relativizado un poco esa afirmación al resultar evidente la necesidad de un mayor protagonismo del Estado para estar mejor preparados ante la posibilidad de que se repitan estos u otros sucesos. Es difícil entender la consigna de mayor participación del Estado junto a una proclama generalizada de baja de impuestos.
Sería mucho más enriquecedor pensar en una mejor y más progresiva recaudación que en su disminución. También es importante tener en cuenta dos cuestiones poco controvertibles y una tercera que el poder económico suele cuestionar sin ningún fundamento empírico:
- afectar los intereses de los poderosos es natural a cualquier sistema tributario;
- afectar la actividad económica no es algo inherente ni virtuoso a un sistema tributario, y
- afectar los intereses de los poderosos no supone afectar la actividad económica casi en ningún caso.
El aporte extraordinario a las grandes fortunas ha sido una demostración cabal de lo que afirmamos. Ríos de tinta corrieron para fundamentar que restringiría la producción y la inversión. Los datos muestran que nada de ese ocurrió. La fábula de que cualquier imposición o contribución sobre el patrimonio de los ricos generará una baja en la producción actual o futura no se ha verificado. El punto dos está siempre presente en los reclamos que realizan los productores de distintos sectores y tamaños cuando se refieren al sistema tributario argentino, aunque muchos de estos reclamos son sólo una consigna sin justificación en términos de capacidad de pago.
El conjunto de los impuestos al patrimonio (nacionales y provinciales) sólo alcanza el 3,4% de la tributación total (bienes personales, inmobiliario-urbano y rural-, patente de automotores y embarcaciones y transmisión gratuita de bienes o herencia, este último sólo vigente en la provincia de Buenos Aires). Cabe señalar que en el año 2000 ese valor era de 7,4% de la tributación total.
En vez de suponer que no tiene sentido trabajar sobre los impuestos patrimoniales porque su impacto macroeconómico es residual habría que plantearse un sistema tributario donde la participación de este tipo de gravámenes en el total de la recaudación fuera mucho más relevante.
Muchas razones, además de las de tipo ideológico, justifican esta propuesta. Por ejemplo, el hecho de que los impuestos al patrimonio son “anticíclicos” porque no varían con el nivel de actividad económica de corto plazo. También porque gravando los patrimonios de manera más agresiva se estimula la utilización de los recursos en actividades productivas así como se desestimula la especulación vinculada, entre otros activos, al valor del suelo.
Valor fiscal y de mercado
Pero hay, en nuestro país, una razón práctica que facilita este camino: no sería necesario modificar ningún impuesto ni ninguna alícuota para multiplicar de forma significativa lo recaudado, por ejemplo, a través del impuesto inmobiliario e incrementar en forma relevante el peso de los impuestos patrimoniales. Bastaría con igualar o acercar significativamente el valor fiscal al valor de mercado de los inmuebles. Miles de millones de pesos anuales quedan, desde hace muchas décadas, en los bolsillos de los grandes y medianos propietarios, a través de la no actualización en términos reales de los valores fiscales de las propiedades, en detrimento de la recaudación pública. Termina siendo una especie de gasto tributario encubierto (recursos que el Estado deja de recaudar) de gran magnitud y que, por su naturaleza, favorece especialmente a los sectores más acaudalados.
En un informe de OXFAM, titulado “Privilegios que niegan derechos, desigualdad extrema y secuestro de la democracia en América Latina”, del 30 de septiembre del 2015, se sostiene: “En América Latina y el Caribe el 1% más rico de la población posee el 41% de la riqueza. Si se mantiene esta tendencia, en sólo 8 años este 1% acaparará más riqueza que el 99% restante, contribuyendo a un aumento exponencial del número de personas pobres en la región y echando por la borda los avances en la reducción de pobreza monetaria de los últimos 10 años”.
¿Qué estamos esperando para generar los hechos impositivos necesarios para que esos patrimonios tributen muy significativamente y se vuelquen más recursos a la actividad productiva?.
Los impuestos al patrimonio en la Argentina
El impuesto a los bienes personales. Es uno de los impuestos más cuestionados por la línea ortodoxa del pensamiento económico. Curiosamente, es un impuesto creado durante la gestión de Carlos Menem y Domingo Cavallo. El kirchnerismo no hizo demasiado para darle más musculatura y el macrismo generó primero un movimiento para su eliminación, moderando esa pretensión el Congreso Nacional con una rebaja de alícuotas, que se transformaron en uniformes (planas), disminuyendo no sólo la recaudación sino también su progresividad.
La recaudación del impuesto a los bienes personales representaba en el año 2015 un 0,31% del PBI (guarismo similar al de los primeros años del siglo XXI). Tuvo un muy brusco descenso durante el macrismo hasta llegar a sólo un 0,10% del producto en el año 2018 y llegó al 0,15% en 2019.
Hubo un vigoroso repunte en 2020 que llevó a que el impuesto recaude el equivalente al 0,75% del PBI. Eso sucedió por el cambio legislativo, impulsado por Alberto Fernández, con la Ley Nº 27.541, que le devolvió progresividad en la escala de alícuotas, además de gravar con tasas diferenciales superiores a los bienes situados en el exterior.
Vale la pena considerar que el blanqueo fiscal de la Ley Nº 27.260, en 2017, alcanzó un total de activos “exteriorizados” por U$S 116.800 millones, lo que permitió ampliar la base alcanzada del impuesto (se blanquearon 167.000 propiedades, 110.000 en el país y 57.000 restantes en el exterior), y es lo que en parte generó, con la reforma de fines de 2019, la multiplicación por cinco en la recaudación de este tributo.
El impuesto inmobiliario. La base imponible del impuesto inmobiliario es el valor de la tierra y de todo lo que esté edificado sobre ella y la potestad tributaria recae en las provincias. Los criterios de valuación de las propiedades han sido definidos hace muchos años en contextos económicos muy diferentes a los actuales y en los que el ritmo de los cambios tanto físicos como valuatorios era infinitamente más lento que lo que ocurre actualmente. Por esta razón, los valores sobre los que se tributa están absolutamente divorciados del valor real de las propiedades en relaciones que van de 1 a 8 en el mejor de los casos y llegan a 1 a 20 en otros.
¿Qué significa esto? Los estados provinciales regalan a los propietarios casi la totalidad de lo que debería cobrarse por este gravamen. Además, en un número importante de provincias se aplica una alícuota única lo que quita todo potencial progresivo de recaudación.
No resultaría difícil en términos técnicos establecer un mecanismo anual de actualización del valor de las propiedades, dado que hacer un revalúo anual sería una tarea ciclópea o imposible.
A esta cuestión, se suma otra: el sujeto sobre el que se aplica el tributo. Si existen, como debiera ser en todos los casos, alícuotas diferenciadas según el valor del inmueble, debe definirse si el sujeto sobre el que se aplica el tributo es la propiedad o el propietario.
Si se aplica sobre la propiedad, la alícuota se corresponderá con el valor de ese inmueble. Si se aplica sobre el propietario, sería razonable sumar los valores de sus respectivas propiedades y aplicar en todos los casos la mayor alícuota que corresponda. Esto debería tenerse en cuenta, incluso, para el caso en que las propiedades estén en distintas jurisdicciones provinciales, lo que implica establecer una coordinación interprovincial (al estilo de los que sucede con Ingresos Brutos) para la recaudación del gravamen.
Otro aspecto decisivo es avanzar hacia un catastro unificado nacional. Hay que reconocer que el macrismo dio un primer paso para reflejar la realidad del mercado inmobiliario a nivel nacional, con la creación del Organismo Federal de Valuaciones de Inmuebles en el Consenso Fiscal de 2017, que no tuvo continuidad, hasta ahora, en el gobierno actual.
En un libro de los autores de este artículo junto a Carlos Martínez se muestra que en el período 2001-2011 el valor de la tierra rural creció en las distintas provincias, por un factor que representa, en media simple más del quíntuple que el aumento verificado en la recaudación de los respectivos impuestos inmobiliarios rurales .
Es evidente, entonces, que no cobrar impuestos a la propiedad a los sectores concentrados es una decisión política de los estados provinciales. Con el paso del tiempo esta situación se cristalizó de forma tal que, hoy en día, combatir lo absurdo aparece como políticamente inviable. Si fuera así: ¿cuál es el sentido de la política?.
Esta situación está totalmente reñida con el ideario peronista y con el criterio de propiedad establecido por la Constitución de 1949. Nos preguntamos entonces: ¿podrá el gobierno del Frente de Todos avanzar en la cuestión tributaria con otros paradigmas que los impuestos por la ortodoxia neoclásica y el establishment durante los últimos 65 años?
- En 1991, la recaudación del impuesto inmobiliario (rural y urbano) representaba el 0,79% del PBI.
- En 2001 ese valor había caído al 0,61% del producto y
- en 2019 llegó al 0,43% del PBI.
- La participación del impuesto inmobiliario en el total de la recaudación bajó en 30 años un 45%.
Impuesto a la transmisión gratuita de bienes. En Argentina este impuesto existió y aunque nunca recaudó un valor relevante fue anulado durante la última dictadura cívico-militar. Actualmente el gobierno nacional está promoviendo que las provincias lo implementen (está vigente en Buenos Aires y estuvo en Entre Ríos entre 2013 y 2017).
Resulta un instrumento promisorio, en tanto grava el enriquecimiento que proviene de la llamada “lotería genética”, es decir que no se relaciona con ninguna participación propia en la acumulación de riqueza ni en los procesos de formación del capital, sino en ser un mero heredero/a (o beneficiario/a) de las fortunas amasadas por generaciones anteriores.
En nuestro país, con las valuaciones fiscales existentes en las provincias, los resultados, de aplicarse el tributo, no serán significativos. Por ejemplo, en territorio bonaerense en 2021 la recaudación del gravamen representó el 0,22% del total de la recaudación provincial.
Como referencia de sus posibilidades recaudatorias, vale destacar que este tipo de impuesto aporta a las arcas públicas
- más del 0,10% del producto en Brasil,
- entre un 0,20% y un 0,25% en Alemania, España, Gran Bretaña, Holanda, Finlandia y Dinamarca,
- más de un 0,30% en Corea del Sur,
- un 0,55% en Francia y
- alcanza un 0,70% del PBI en Bélgica.
En resumidas cuentas, estamos lejos de poseer una imposición patrimonial que contribuya a alcanzar un mínimo de justicia fiscal y social. Es tiempo de avanzar en reformas y decisiones en esa dirección.
Investigadores-docentes de la Universidad Nacional de General Sarmiento
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