De incoherencias y enfoques partidarios

 

Al igual que en el proyecto de modificación de la Ley Orgánica del Ministerio Público presentado en 2017 durante el gobierno de Mauricio Macri (versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Justicia y Asuntos Penales del 11 de noviembre de 2017 disponible en la página del Senado de la Nación), lo que hoy se discute en la Cámara de Diputados se relaciona con la necesidad de adecuar el Ministerio Público Fiscal a un sistema procesal penal acusatorio, que cambia el paradigma de la investigación penal en la Argentina.

Los ejes fundamentales del proyecto que tiene media sanción en el Senado (27-11-2020), y se encuentra en discusión en Diputados son cinco.

El primero, la propuesta de un mandato temporal del procurador general, con una duración de cinco años, con la posibilidad de extenderlo por cinco años más, previa propuesta del Poder Ejecutivo y acuerdo del Senado.

Entiendo, al igual que reconocidos juristas nacionales e internacionales, que el fundamento del mandato vitalicio debe surgir de la Constitución Nacional. En el caso concreto, el artículo 120 de la Carta Magna no establece que deba tener carácter vitalicio, razón por la cual resulta irrazonable establecerlo por ley. Prácticamente en todos los países de Latinoamérica y las provincias de la Argentina se establece un mandato temporal del jefe de los fiscales. De la misma manera, el proyecto del ex ministro de Justicia, Germán Garavano, presentado en 2017 por los senadores Miguel Pichetto, Federico Pinedo y Ángel Rozas, lo regulaba y mantiene plena vigencia en el proyecto actual.

Sobre este tópico, el entonces ministro Garavano manifestó: “La primera reforma que se ha dado unánimemente en todos los países y en todas las provincias es que el procurador tiene que tener un plazo, tiene que tener un mandato. A mí me tocó, en la ciudad de Buenos Aires, estar siete años. Hoy (en) la mayoría de las provincias –Córdoba, Salta, Santa Fe, Neuquén, Chubut–, en todas las jurisdicciones, ya tienen plazo los procuradores y los defensores (…) Y en estas recomendaciones, puntualmente, se postula un plazo de cinco años de duración del mandato para el procurador. Entonces creo que ahí tenemos un primer avance donde la experiencia nacional e internacional genera fuerte consenso sobre la necesidad de que el procurador tenga un plazo (…) Además, hasta hay un tema del trabajo del procurador que cambia a partir del sistema acusatorio, cambia de ritmo. La verdad es que lo he vivido, lo he conversado con mis colegas del país y de la región, y cinco años es un buen plazo”.

Son los mismos argumentos que se tuvieron en cuenta en el proyecto del entonces oficialismo en el año 2017. Entiendo que el actual proyecto mantiene la fortaleza del Ministerio Público y la autonomía del organismo, garantizadas por distintos resortes.

La segunda modificación propuesta se refiere a las mayorías para la designación, bastando ahora la mayoría absoluta de miembros presentes del Senado para la designación y reservando la mayoría agravada de dos tercios para el supuesto de remoción. El fundamento lógico que se plantea es que ante la modificación de duración del mandato también resulta razonable la disminución de las mayorías necesarias para la designación, sin perjuicio de que tampoco el artículo 120 de la Constitución establece expresamente la necesidad de mayorías calificadas para su designación.

Sobre el referido proyecto de 2017, el ex ministro Garavano decía “que cuando el proceso de designación y de remoción del procurador se va a dar en un período de cinco o siete años requiere de mayorías más ágiles (…) que permitan que rápidamente se haga la sucesión de este funcionario que es tan importante para la persecución penal. Porque el sistema acusatorio a lo que lleva es a que la figura central en la persecución penal del país sea el procurador”. Cuando se exigen mayorías calificadas pasa “mucho tiempo sin tener la cobertura del cargo en una negoción dificilísima (…) y el Estado se priva de tener un responsable de la política criminal”, por lo que la mayoría absoluta “es razonable”.

La tercera modificación que propone el proyecto es mantener la mayoría calificada en el Senado para la decisión de remoción por juicio público pero en lugar de sostener el procedimiento de la Constitución Nacional (artículos 53 y 59), establecer un procedimiento específico.

Se proponen dos formas de iniciar el proceso de acusación: una decisión fundada del Poder Ejecutivo Nacional o la solicitud de cualquiera de los miembros de la Cámara de Diputados. En ambos casos, para avanzar con la acusación se requiere la aprobación de la mayoría absoluta de diputados. Además, se introduce la posibilidad de que el Senado suspenda al acusado, durante un máximo de 180 días, por mayoría absoluta. La exigencia de mayoría calificada queda únicamente para la decisión definitiva de la remoción por la Cámara de Senadores.

Considero que el mecanismo que se postula parece razonable, porque en definitiva respeta la participación de la Cámara de Diputados y el rol del Senado en el proceso de remoción. A su vez, mientras que se bajan las mayorías para la designación, producto del mandato temporalmente limitado, se mantienen las mayorías agravadas para la remoción, reforzando su estabilidad e independencia del poder político.

En este mismo sentido se expresaba el ex ministro Garavano: “El mecanismo que se postula parece un mecanismo razonable porque en definitiva respeta el juego de la Cámara de Diputados y el rol del Senado en el proceso de remoción”.

Por su parte, la Asociación de Fiscales y Funcionarios del Ministerio Público Fiscal (AFFUN) sostuvo que “nos preocupa sobremanera la cuestión vinculada con la remoción”. “Desde nuestro criterio, sostenemos que en términos sencillos se puede facilitar un ingreso de un procurador general con una mayoría absoluta. Ahora, su remoción no es exactamente lo mismo (…) Se necesita mucho más que treinta y siete votos para la salida de alguien que conduce la política criminal del Estado (…) claramente entendemos que para eso corresponde actuar con los dos tercios de los miembros de la Cámara”.

Con la actual propuesta de una mayoría agravada para la remoción están salvadas las inquietudes y preocupaciones expresadas por las distintas asociaciones que representan a jueces y fiscales.

La cuarta propuesta del proyecto de modificación es la rendición de cuentas a la Comisión Bicameral del Ministerio Público. Considero un punto esencial la rendición de cuentas ante la sociedad, que genera un mecanismo de pesos y contrapesos. Se objeta que el sistema de autogobierno podría verse afectado con intromisiones políticas en el ámbito del Ministerio Público. Entiendo que resulta razonable el control de todos los órganos de gobierno y eventuales pedidos de informes al Ministerio Público. Esto no afecta su independencia, ya que generan un mecanismo de pesos y contrapesos propio de toda República que se digne de tal. La Comisión que se crearía sólo podría efectuar sugerencias no vinculantes al organismo.

Sobre los controles, explicaba en su momento Garavano que “en un sistema acusatorio el fiscal general genera una acumulación de poder muy significativa, y por eso es tan importante generar estos contrapesos institucionales (…) En nuestro país tenemos un Código Procesal Penal Acusatorio aprobado, por el que esperamos que el Senado avance en una serie de reformas para asimismo poder avanzar y apoyar a la Comisión Bicameral de este Congreso que tiene que encargarse de la implementación de este Código. Y, en dicha línea, me parece que el proyecto, más allá de las distintas opiniones, lo que hace es generar estos mecanismos de controles y contrapesos en relación a la estructura del Ministerio Público”.

Respecto de la autarquía financiera, el Decreto de Necesidad y Urgencia 257/2015 (24-12-2015) derogó artículos de la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal que hoy se discuten en el Poder Legislativo, entre ellos el relativo a su autarquía financiera. El proyecto de ley recupera la autarquía financiera a través de una coparticipación automática de fondos. Por su parte, la estabilidad del procurador general dentro del plazo de su mandato está asegurada por un mecanismo de remoción que lo protege fuertemente con una mayoría agravada.

En quinto aspecto del proyecto, sobre el que resultan atendibles algunas críticas que comparto, se refiere al Tribunal de Enjuiciamiento. En su mayoría están orientadas a su composición, discutiéndose si resulta proporcional que la Comisión Bicameral integre el Tribunal con tres vocales; la segunda objeción es respecto de la elección del presidente del órgano por sorteo entre los tres vocales que representan la Bicameral. En relación a ello, comparto los cambios introducidos por el ministro de Justicia, Martín Soria, y en consecuencia entiendo que debería contar con mayor representatividad el Ministerio Público, siendo razonable disminuir a dos la cantidad de vocales en representación de la Bicameral y ampliar a dos el de representantes del organismo, pudiendo ser un hombre y una mujer. Tal como lo expresé en mi exposición en la Cámara de Diputados el 14 de mayo, de ese modo se garantiza mayor representación del Ministerio Público y menor del estamento político. En tal sentido, cabe destacar que el ministro Soria ha receptado las sugerencias efectuadas por distintos sectores respecto de la conformación del Tribunal de Enjuiciamiento, propone respetar en todos los estamentos y hacer operativo lo referido a perspectiva de género, acompañando un cambio de paradigma general en este sentido mediante la eliminación del requisito de la antigüedad de diez años para integrar el Tribunal de Enjuiciamiento. Propone también la disminución de la representación de la Bicameral a dos vocales y amplía la del Ministerio Público a dos en paridad de género. Asimismo, propone que la presidencia rote cada seis meses por sorteo, generando alternancia en el cargo.

Sobre el particular, en el proyecto de Garavano decía: “Respecto de la composición en lo que tiene que ver con el jury de enjuiciamiento de los fiscales (…) el Senado, y eventualmente Diputados, tendrán representantes y sería bueno que incorporen mujeres y que incorporen gente de todo el país en el proceso de los jury; con lo cual creo que debería estar perfectamente garantizada la presencia tanto de cuestiones de género como de representación geográfica en el jury”.

Los hechos son sagrados, decía Carlos Fayt. Por mi parte, agrego que las transcripciones de la versión taquigráfica del Senado también lo son y dejan claramente expuestas las posiciones del ex ministro de Justicia y del espacio político que representa.

Ahora bien, uno se pregunta: ¿el ex ministro Garavano y el espacio político que representa apoyan la actual modificación de la ley, impulsada y defendida por el propio Garavano en 2017? La respuesta resulta sorprendente: “Es peligrosa la ley de reforma del Ministerio Público Fiscal” y el proyecto de modificación busca “romper el sistema judicial”, sostiene ahora Garavano (reportaje en CNN 5-3-2021).

 

 

Conclusión

La propuesta de modificación de la Ley Orgánica del Ministerio Público resulta técnicamente adecuada, producto de muchos años de estudio, análisis de legislaciones de otros países y distintas mesas de trabajo sobre la temática. Más aún luego de las acertadas modificaciones propuestas desde el Ministerio de Justicia de la Nación. El comportamiento que he observado en la Cámara de Diputados de la Nación cuando fui invitado a exponer sobre las modificaciones de la Ley Orgánica del Ministerio Público me resultó sorprendente. Advertí que muchos legisladores que apoyaron en su momento los proyectos anteriores, que fueron tratados y discutidos, ahora se niegan al debate y análisis del proyecto actual, sin escuchar a las distintas opiniones de legisladores y especialistas sobre aspectos que, como vimos, son exactamente iguales a los propuestos oportunamente por el mismo espacio político en el año 2017. Queda claro que no les interesa el análisis técnico de la modificación actual; sólo el enfoque político partidario, que demuestra falta de coherencia con el tratamiento del proyecto anterior. Corresponde instar a los legisladores a despojarse de las situaciones políticas partidarias para lograr una mejor Ley Orgánica del Ministerio Público, que sea conteste con el proceso de implementación del sistema acusatorio en todo el país.

 

 

 

* El autor es master en Derecho Penal y Ciencias Penales (Universidad de Barcelona), ex fiscal general (Procuración General de la Nación), actual juez del Tribunal Oral Federal 2 de Córdoba, consejero del Consejo Directivo de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional (con licencia), presidente de la Junta de Tribunales Orales Federales de la República Argentina (JUTOF) y consejero electo suplente del Consejo de la Magistratura de la Nación (período 2018/2022).

 

 

 

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