COOPERACIÓN POLICIAL SIN CONTROLES

 

Nadie ignora que para luchar eficazmente contra el delito organizado trasnacional es imprescindible la cooperación internacional. Por definición, estas formas delictivas no reconocen límites en las fronteras y por ello su investigación tampoco puede hacerlo. En el mundo esta cooperación está organizada a nivel subregional, regional –con el reconocido modelo de EUROPOL– y mundial, con la prestigiosa INTERPOL.

¿Cómo está organizada la cooperación policial en Latinoamérica?

La protagonizan dos entes con sede permanente en Bogotá (Colombia) y financiamiento extrarregional: CLACIP y AMERIPOL.

En materia de inteligencia policial, la Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial (CLACIP) es un ente integrado por policías y organismos de inteligencia nacionales de países latinoamericanos y del Caribe, con conducción “pro témpore” o rotativa. A pesar de su denominación, no sólo incluye a policías sino también a organismos de inteligencia nacional.

En materia de cooperación policial –que también incluye aspectos de inteligencia– la Asociación de Policías de América (AMERIPOL) está integrada casi exclusivamente por instituciones policiales y fuerzas de seguridad latinoamericanas y del Caribe, aunque también es miembro la Drug Enforcement Administration (DEA) de Estados Unidos.

La mayor peculiaridad de ambas organizaciones es la de constituir entes integrados exclusivamente por las instituciones y organismos asociados, sin participación en su dirección o membresía de los respectivos gobiernos y en consecuencia sin control alguno.

Mientras en el ámbito de la inteligencia nacional o militar no es cuestión nueva la existencia de “clubes” de inteligencia que celebran discretas reuniones entre jefes para intercambiar información o establecer lazos de cooperación informal –recordemos rápidamente al Club de Berna, integrado por organismos de inteligencia de países de la Unión Europea y Suiza entre otros, la “red Kilowatt”, etc.– en este caso nos encontramos por una parte con un órgano que agrupa a organismos de inteligencia, policías y fuerzas de seguridad –CLACIP– y por otra con un órgano que agrupa a las dos últimas –AMERIPOL–.

AMERIPOL se rige por un estatuto aprobado exclusivamente por las instituciones policiales y fuerzas de seguridad que lo integran, que eligen periódicamente sus autoridades.

En ambos casos la finalidad es la lucha contra el delito, loable propósito que requiere no sólo empeño sino también dirección política y control, aspectos que no parecen estar presentes en el caso.

AMERIPOL, que obtuvo sistemático apoyo en el ámbito de la OEA, mantiene un convenio con la Secretaría General de dicha organización internacional, existiendo un enlace de AMERIPOL ante la OEA. Su actividad abarca progresivamente mayores aspectos. Así, en la reunión de México (2015) se creó el Sistema de Información Policial de AMERIPOL (SIPA) con motivo de un acuerdo que suscribió con el Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado (PAcCTO) de la Unión Europea, para la creación de un sistema informático de comunicaciones y bases de datos financiado por esta última, destinado a información sobre delito organizado y especialmente tráfico de drogas hacia Europa.

La XI Cumbre de AMERIPOL (Buenos Aires, 2018) fue copresidida por la entonces Ministra de Seguridad argentina y el entonces Presidente de AMERIPOL y Director Nacional de Gendarmería argentino, hallándose también presentes los ministros competentes de Bolivia, Brasil, Ecuador y Panamá. En esa cumbre se firmó un Convenio de Cooperación Reforzada contra la Delincuencia Organizada, impulsado y financiado por la Unión Europea (a través del PAcCTO) y destinado al intercambio de información operativa para operaciones conjuntas y a cooperación con EUROPOL, procurándose transformar el SIPA en el SIPA II, ampliando su competencia originaria sobre narcotráfico para incluir otros delitos como la trata de personas, el ciberdelito y la inmigración ilegal, incluyendo bases de datos. A tal efecto se suscribió el denominado “Convenio de Buenos Aires”, con el auspicio de El PAcCTO.

La presencia de los funcionarios políticos y el convenio en cuestión parecen haber estado dirigidos a otorgar una suerte de aval al establecimiento de una plataforma informática destinada al suministro de información operacional por parte de una asociación de policías y fuerzas de seguridad latinoamericanas y la DEA estadounidense a la Unión Europea –particularmente a EUROPOL– sin que se modificaran las precedentemente mencionadas características de AMERIPOL.

Cabe señalar que, en la reunión, el ministro brasileño presente propuso para la obtención de la personería jurídica de AMERIPOL la firma de un Tratado ratificador del estatuto de la asociación.

Argentina y Brasil han planteado en distintas oportunidades la necesidad de institucionalizar a AMERIPOL a través de un Tratado internacional que le brindara sustento jurídico y permitiera establecer mecanismos de conducción política y control. Tal es la posición reiteradamente adoptada por la Unión Europea y por la propia AMERIPOL, reflejada en distintas reuniones. No obstante, el tiempo transcurre sin que tan alternativa se concrete, adoptándose por parte de AMERIPOL medidas de mayor importancia –y para nosotros, gravedad– como el SIPA y el SIPA II.

Cabe señalar que, a la fecha, el Director Nacional de Gendarmería argentino es el Presidente de AMERIPOL, hallándose la Secretaría Ejecutiva a cargo de titular de la Policía Federal brasileña.

A mayor abundamiento, el “Convenio de Buenos Aires” fue ratificado en una posterior reunión en Quito (marzo de 2019) con la presencia por parte argentina del entonces Secretario de Seguridad. Cabe reiterar que la Unión Europea no es parte de dicho “Convenio”, que es “auspiciado” por su programa PAcCTO.

 

Una tentativa de “institucionalización”

Ante las críticas a este mecanismo, que partieron de analistas de la temática como quien suscribe, el entonces Secretario de Seguridad argentino, Sergio Berni, fiel a su estilo, decidió tomar el toro por las astas.

En la VII Cumbre de AMERIPOL celebrada en Quito (2014) se hizo presente junto con los jefes de las fuerzas federales argentinas miembros de la asociación, planteando –con el apoyo de dichos jefes, que suscribieron el pedido– que se admitiera al Ministerio de Seguridad como miembro dado que las fuerzas federales dependen del Ministerio.

A requerimiento del a la sazón Director Nacional de Gendarmería, comandante General Morales, se puso a votación la propuesta argentina, que fue rechazada con el argumento de que los estatutos de la asociación limitaban la membresía a instituciones policiales y fuerzas de seguridad, no así a gobiernos.

Persistiendo la negativa por parte de AMERIPOL en las posteriores gestiones realizadas, las fuerzas federales argentinas se retiraron de la Asociación. No obstante, en 2016 la subsiguiente administración argentina dispuso su regreso.

 

Un modelo de institucionalización: EUROPOL

Para percibir qué es lo que está en juego habremos de examinar a su interlocutor de la Unión Europea: EUROPOL. No se nos escapa que es producto del más desarrollado proceso de integración regional del mundo mientras que la integración regional latinoamericana aparece hoy en lamentable retroceso. Creemos, de todos modos, que es útil tener un objetivo hacia el cual avanzar.

EUROPOL (Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial) fue originariamente establecida por la denominada Convención de Europol, basada en el artículo K3 del Tratado de la Unión Europea, y posteriormente incorporada por Decisión 2009/371/JHA del Consejo de Europa como organismo de la Unión Europea financiado por el presupuesto de la Unión y sujeto a la dirección y controles de sus órganos competentes.

Está regida actualmente por el Reglamento EU 2016/794 del Parlamento y del Consejo de Europa del 11 de mayo de 2016, adoptado según lo establece el artículo 88 del Tratado sobre Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Su función es apoyar y reforzar la actuación de las autoridades policiales y otras con funciones coercitivas de los Estados miembros así como colaborar en la prevención de la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión, y en la lucha contra ellos.

 

 

Conforme el referido Reglamento (artículo 4) entre las tareas de EUROPOL están las de colectar, guardar, procesar, analizar e intercambiar información, incluyendo inteligencia criminal, así como elaborar evaluaciones de amenazas, análisis estratégicos e informes de situación.

También integran su competencia coordinar, organizar y ejecutar actuaciones de investigación para respaldar y reforzar las que lleven a cabo los Estados miembros, ya sea conjuntamente con aquéllos o bien integrando equipos conjuntos de investigación, pudiendo proponer la creación de tales equipos.

Un aspecto característico del rol de inteligencia criminal de EUROPOL es el relativo al suministro de productos estratégicos para ayudar al Consejo y a la Comisión a fijar las prioridades en la lucha contra la delincuencia. Respalda asimismo las acciones de los Estados miembros para prevenir y combatir los delitos comprendidos en su competencia cometidos a través de Internet.

Como establece el artículo 88 del TFUE las actividades operativas de EUROPOL deben realizarse en contacto y de acuerdo con las autoridades de los Estados miembros cuyo territorio afecten, no realizando medidas coercitivas.

EUROPOL desarrolla, comparte y promueve conocimientos especializados en materia policial y de seguridad pública a los Estados miembros. Cuenta con la estructura de un organismo de inteligencia criminal: oficiales policiales de los Estados miembros y analistas propios, un centro computarizado, el Sistema de Información de EUROPOL, de inteligencia criminal e intercomunicación telemática.

Proporciona información e inteligencia criminal a los países miembros así como apoyo de investigaciones con el personal altamente especializado con que cuenta. Puede requerir a cualquiera de los Estados miembros la iniciación de investigaciones y sugerir la conformación de equipos de investigación conjuntos. Habiendo elaborado una verdadera doctrina de inteligencia criminal. EUROPOL constituye hoy un ámbito de cooperación en inteligencia criminal altamente institucionalizado.

EUROPOL realiza análisis estratégicos y evaluaciones de amenaza similares a las evaluaciones estratégicas del NIM inglés, tales como la Evaluación de la Amenaza representada para Europa por el Delito Grave y Organizado, o el Informe Europeo sobre Situación y Tendencias del Terrorismo.

Se vincula con los Estados miembros a través de las Unidades Nacionales, encargadas de suministrarle la información destinada a enriquecer su base de datos, sobre la cual trabajan sus analistas. También a través de las Unidades Nacionales envía la inteligencia que elabora. En ciertas circunstancias puede comunicarse con otras instituciones con funciones policiales de los Estados Miembros.

Además, las Unidades Nacionales suministran los Oficiales de Enlace que trabajan en la sede de EUROPOL en La Haya y que tienen acceso a la información e inteligencia del Organismo. Asimismo, los Oficiales de Enlace y las Unidades Nacionales constituyen vehículos de los requerimientos de información de EUROPOL, y de propuestas y solicitudes de aquélla.

Son autoridades de EUROPOL el Consejo de Administración, formado por un miembro por cada Estado Miembro y otro por la Comisión Europea. Son funciones del Consejo (art. 11) las de establecer los programas multianual y anual de trabajo, preparar los informes emitidos por el Organismo, proponer al Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos del Interior, una lista para la designación por parte de aquél del Director Ejecutivo y de los tres Subdirectores Ejecutivos del Organismo, entre otras. Designa además al Funcionario de Protección de Datos.

El Director Ejecutivo es el órgano de dirección y administración, siendo responsable ante el Consejo de Administración. No obstante ello posee autonomía en el ejercicio de sus funciones, no tomando ni recibiendo instrucciones de otros órganos; es el encargado de la administración diaria de EUROPOL, su representante legal y el responsable de la realización de las tareas que le son propias (art. 16).

No faltan dificultades. Diversidad de estructuras policiales y de facultades de las policías entre los Estados miembros, diverso grado de cumplimiento de la obligación de suministrar información a EUROPOL. Aún así constituye, por la intimidad de la cooperación alcanzada y por el número de países que integra, así como por sus controles institucionales, un ejemplo único.

 

Conclusiones

Aquí no hay decisiones obvias ni fáciles de adoptar, ni mucho menos de ejecutar, ni desprovistas de consecuencias.

Estamos en presencia de un mecanismo de cooperación policial latinoamericano –también integrado por la DEA estadounidense– con financiamiento de la Unión Europea y de Estados Unidos, sin ninguna participación de los gobiernos de los países integrantes.

Por su parte, la Unión Europea ha establecido y financiado una plataforma informática destinada a información operacional policial sobre delito organizado de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad de AMERIPOL, entre cuyas finalidades está la cooperación en materia de lucha contra el delito organizado, con la Unión Europea y especialmente con EUROPOL.

No tenemos conocimiento de ninguna mudanza respecto de la situación planteada de falta de presencia y control por parte de los gobiernos de los países cuyas instituciones policiales y fuerzas de seguridad integran AMERIPOL, pese a que dicha asociación procura en diversos aspectos emular a EUROPOL.

Más compleja aún es la situación de CLACIP, integrada, como señaláramos, por policías y organismos de inteligencia.

Notablemente, la situación descripta es absolutamente pública, reflejada acabadamente por la prensa y por el sitio de AMERIPOL en Internet, así como por los sitios financiados por la Unión Europea de el PAcCTO y de La ruta de la cocaína, así como por el website oficial de la Unión Europea.

Somos decididos partidarios de la cooperación internacional en materia de lucha contra el delito organizado. Por otra parte, podría llegar a constituir una circunstancia muy positiva haber logrado agrupar a casi la totalidad de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad de Latinoamérica para la cooperación para dicha lucha, de fundamental importancia para la región.

Pero para ello creemos imprescindible que tal cooperación tenga lugar en un ámbito institucionalizado constituido a través de un Tratado, con adecuada conducción y control políticos, donde estén adecuadamente protegidos los derechos individuales de los habitantes de la región. La cooperación regional europea en seguridad pública, en el marco de Justicia y Asuntos del Interior y a través de EUROPOL, constituye un excelente modelo.

De esa necesidad están contestes la Unión Europea, y la propia AMERIPOL. ¿Qué impide que se materialice?

El transcurso del tiempo ya hace pensar en la existencia de una dificultad. Creemos conocer de qué se trata…pero aquí no estamos para brindar conjeturas ni suposiciones, sino exclusivamente hechos.

Entendemos, sí, que la realidad expuesta requiere de acción política y diplomática para cambiarla, sin dejar de tener conciencia de las dificultades de la tarea, poco apta para facilismos.

 

 

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