Cicerón se tomará revancha

 

Nec plus quam de singulis rebus semel consulunto
(No se delibere más que un asunto a la vez)
Marco Tulio Cicerón

 

Demencia es un concepto de la ciencia médica que refiere al deterioro de funciones cognitivas adquiridas. La principal causa son las enfermedades neurodegenerativas, la más frecuente el mal de Alzheimer. No hay que subestimar la sabiduría popular cuando puso recientemente de moda la frase “fingir demencia”. Es lo que parece que hacemos cuando el presente nos encuentra tolerando como normal lo que es ilógico, lo desconectado con la experiencia y la ley.

En un Estado constitucional, convencional, democrático y social de derecho como el argentino, fingir demencia es aceptar que nuestra Constitución de 171 años se cambie en un día a golpe de DNU 70/2023. O hacer como que nadie se da cuenta de la mala fe en el uso de la avivada de las “leyes ómnibus”. Taimado recurso para evitar el debate, la deliberación racional y a la vez imposibilitar la publicidad de los actos de gobierno. El viernes se han sancionado dos leyes ómnibus. Con consecuencias imprevisibles que pagaremos todos.

 

 

Y en un mismo lodo, todos manoseados

La ley Bases es un ómnibus de 238 artículos, donde se legisla en simultáneo y en un solo aliento la declaración de emergencia administrativa, económica, financiera, energética; la delegación de facultades extraordinarias al Presidente; la reorganización de la Administración pública; la privatización de empresas del Estado; el procedimiento administrativo; el empleo público; el régimen de contrataciones del Estado; la concesión de servicios públicos; las relaciones de empleo privado; la explotación de hidrocarburos; la (des) protección al consumidor y usuario de servicios; el régimen de jubileo cambiario, el sistema impositivo aduanero para los grandes inversores y el sistema impositivo del tabaco.

El otro ómnibus, el del paquete fiscal (“Medidas Fiscales, Paliativas y Relevantes”) llega con un centenar de artículos. En ellos se trata a la vez un blanqueo tributario, aduanero y de contribuciones a la seguridad social evadidas; la regularización de activos fugados al exterior u ocultados en el país; el impuesto a los bienes personales; la eliminación del tributo a la transferencia de inmuebles; la modificación del impuesto a las ganancias; cambios en el monotributo; reforma en las facturaciones y desgravaciones varias. El único eje coherente en este mosaico variopinto es su contenido regresivo. Pobres pagarán más, ricos pagarán menos.

Y allí van los dos bondis que nos vendieron la Biblia y el calefón, una escupidera, la rifa del sobrino que se va de gira, una ristra de chorizos, un blíster de remedios, acciones en la bolsa y la dentadura postiza de la abuela. Todo lo que compramos en la misma oferta. Porque, en vez de debatir los por lo menos doce proyectos en los que debería haberse dividido la discusión de la ley Bases, o los nueve del paquete fiscal, se hizo una sola ensalada del regateo. Lo que se concedió en la ley Bases fue lo que después se cobró en el paquete fiscal”. Ni los especialistas tienen una idea acabada de las consecuencias económicas y judiciales de esto que se aprobó. Para cuando abramos la bolsa cerrada que adquirimos en esta feria del trueque y aparezcan productos en avanzado estado de descomposición, el cambalache no nos aceptará devoluciones. Por más que le aleguemos demencia.

 

 

Los romanos no fingían demencia

Tiberio y Cayo Graco, tribunos de la plebe, 130 años antes de Cristo se oponían a las leyes ómnibus. Los cónsules Cecilio Nepote y Tito Didio, en el año 98 a. C, introdujeron la Lex Caecilia Didia, que prohibía las “leges saturae” (leyes saturadas), esto es, el presentar al Senado y a los Comicios romanos leyes ómnibus. Marco Tulio Cicerón decía: “Quae sententia Caeciliae legis et Didiae nisi haec, ne populo necesse sit in coniunctis rebus compluribus aut id quod nolit accipere aut id quod uelit repudiare? Quid? si per uim tulisti, tamenne lex est?” (¿Cuál es la regla de la ley Cecilia Didia sino esta, que el pueblo no debe estar obligado, en varios asuntos combinados, ni a aceptar lo que no quiere ni a rechazar lo que quiere? Si ha sucedido así, ¿significa que esto sigue siendo una ley?). El jurisconsulto romano ya nos advertía desde la antigüedad de las impugnaciones por venir. Porque la chabacanería no sale gratis.

 

El control de razonabilidad

Racional se define como la ordenación que hace el intelecto humano de los medios para conseguir un fin determinado, de acuerdo con la lógica y con la experiencia. Cuando ese fin sea justo y esos medios se encuadren dentro de la ley, estaremos hablando de razonabilidad. La doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) no habilita (con interesadas excepciones) al Poder Judicial a inmiscuirse en cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia, propias de la discrecionalidad política de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Sin embargo, el Judicial debe controlar la razonabilidad y la ausencia de arbitrariedad de leyes y decretos (Caso Poggio, Fallos 346:1471). En 43 de los 50 estados que tiene Estados Unidos, están constitucionalmente prohibidas las leyes ómnibus para evitar lo que los anglosajones llaman “ugly laws” o leyes horribles. Por acá, sin embargo, no contentos con los dos bondis, en su tratamiento se redujeron las comisiones del parlamento que debían analizar los bodoques, cercenando la posibilidad de conocimiento, debate y deliberación. Posibilidad que la CSJN protegió en el caso Cavallo (Fallos 327:4376) y Sisti (Fallos 344:603).

Cuando faltan los requisitos formales para sancionar una ley, el Poder Judicial puede revisar su validez (Caso Famyl, Fallos 323:2256). Asimismo, en Coihue, la CSJN sostuvo que las leyes resultan irrazonables cuando son susceptibles de reproche constitucional (Fallos 344:3476).

En este proceso parlamentario se ha quebrado la racionalidad al tratar como cohesionado lo que es distinto, divergente y hasta contradictorio. Y la razonabilidad también fue devastada. Se ha violado el reglamento de la Cámara de Diputados. También, de la Constitución nacional, los principios de división de poderes y publicidad de los actos de gobierno del art. 1, la igualdad ante la ley, la no discriminación e igualdad como base de impuesto del art. 16, la prohibición de concesión de poderes extraordinarios al Presidente del art. 29, la promoción al progreso económico con justicia social, de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación del art. 75, inciso 19, el resguardo de la deliberación democrática incorporado de los tratados internacionales del art. 75, inciso 22. Todo esto ha sido menoscabado y el art. 81.

 

Al demente le llegan las primeras facturas

Lo mencionado no es especulación. La irrazonabilidad ya nos ha empezado a pasar las primeras facturas concretas. Luego de su paso por el Senado, la ley Bases, por su falta de coherencia, volvió a la Cámara de Diputados con 39 agregados y modificaciones, nueve eliminaciones y desechos directos a dos artículos y un título entero. Para el caso del paquete fiscal, de los 113 artículos que le elevo Diputados como cámara de origen al Senado como Cámara revisora, los Senadores les sablearon 47 artículos y le devolvieron 66. Casi la mitad del proyecto.

Tal razzia, conversión y supresión senatorial sobre lo que les llegó de Diputados, melifluamente el Senado lo llama “adiciones y correcciones,” para adaptarlo así con fórceps, patadas y martillazos a la letra del artículo 81 de la Constitución. Como si refiriera a los ladridos del gato o los maullidos del perro. Porque no fueron correcciones ni adiciones. Fueron supresiones. Desechos.

El artículo 81 de la Constitución nacional, aplicado al proyecto ley Bases y al paquete fiscal, impone que, al tener media sanción con mayoría simple (la mitad más uno) en Diputados, el proyecto es elevado al Senado. Si el Senado lo hubiera desechado totalmente, no hay discusión. La ley Bases y el paquete fiscal no se tratan más en lo que resta del año. Pero si lo aprueban en general, aunque introduciendo adiciones o correcciones en el articulado en particular, depende con qué mayorías se introduzcan esas adiciones y correcciones. Si son introducidas con las dos terceras partes del Senado, Diputados las puede resistir si le opone las dos terceras partes también cuando el proyecto le vuelva modificado. No lo puede resistir con la mitad más uno. Asimismo, si el Senado introdujo adiciones o correcciones, pero solo con mayoría simple, a Diputados le alcanza también la mayoría simple para resistirlas. Y el proyecto saldrá escrito como quiere Diputados que salga.

Lo que pasa es que el constituyente, cuando redactó el art. 81, allá en la Reforma del ‘94 y consignó “adiciones o correcciones”, lo hizo pensando en el caso de que se presentara una disputa entre las Cámaras de Senadores y Diputados por detalles de la redacción de un solo proyecto, con un solo tema, referido a una sola cuestión. No a estos collages con partes independientes, sin relación las unas con la otras, como son estas leyes. Porque la RAE dice que adición es añadir, sumar. No restar. Y que corrección es enmendar, retocar. No suprimir. Ni desechar. Y acá se suprimió y se desechó.

En un proyecto de ley congruente, la hipótesis del constituyente fue que habría acuerdo en lo principal, pero desacuerdo en lo accesorio. Ahora, en esta incongruente feria del trueque que es la ley Bases y el paquete fiscal, ¿qué es lo principal? ¿La reforma laboral? ¿La reestructuración de la Administración pública? ¿El remate de empresas del Estado? ¿El jubileo al capital trasnacional? ¿El blanqueo? ¿El cambio en Ganancias? No se puede determinar un hilo conductor lógico en ninguno de los dos proyectos. De allí que en la ley Bases hay artículos y todo un título entero que se desecharon en el Senado. Y en el paquete fiscal hay 44 artículos suprimidos. La numeración original del articulado que salió de Diputados no coincide con lo que se les volvió del Senado. No es posible dar coherencia a lo incongruente sin cambiar su sustancia. Diputados propuso una cosa. El Senado le contestó otra.

 

 

Solos en la madrugada.

En el año 1995, en pleno apogeo del menemismo, el presidente de la Cámara de Diputados, Pierri, y el de la de Senadores, Ruckauf, se auto-percibieron intérpretes finales de la Constitución y apoderados de todos los miembros del Congreso nacional. Así, sustituyendo a los legisladores, a los jueces y a los constituyentes, le dieron al art. 81 de la Constitución un alcance que no tiene. Por un acta interpretativa redactada “en dependencias del Congreso”, establecieron que la Cámara de origen (que es Diputados en el caso de la ley Bases y el paquete fiscal), de las adiciones y correcciones que reciba de Cámara revisora (acá Senadores), puede decidir cuáles les gusta y se quedan y cuáles no les gusta y se van. Como quien va en una góndola manoteando lo que le apetece y dejando lo que no. Así, ya hace dos décadas se sacrificaba en el altar de la negociación al menudeo la coherencia de una ley. La Cámara revisora podía tupacamarizar el proyecto, viendo con qué brazo se queda y qué pierna descarta. Esta disposición nula (por incompetencia de quien la emitió, por violación a la ley aplicable y por la finalidad del acto) y que ni siquiera se incorporó al Reglamento de Diputados, se cita para empaquetar los rejuntes ley Bases y paquete fiscal. Y también se cita el fallo Barrick (Fallos 342:9171) donde la CSJN convalidó una supresión que hizo la Cámara de origen de un artículo añadido por la Cámara revisora. Pero en Barrick era un solo proyecto coherente (la ley de glaciares), y se trataba de un solo artículo. No como la ley Bases, donde conviven 12 proyectos, o el paquete fiscal, donde cohabitan nueve. Con 44 artículos suprimidos por la Cámara revisora y no con un agregado, como en Barrick.

Pensar que Alexander Hamilton decía en El Federalista que “la interpretación de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales. Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por lo tanto, el determinar su significado”. Acá bastaron para hacerlo Pierri y Ruckauf, reunidos solos en alguna oficina desconocida (no se sabe si fue en la cafetería o en el baño).

 

 

La revancha de Cicerón

Lo que salió del Congreso a la madrugada es inconstitucional. De persistir la duda, veamos lo que ocurre en el derecho comparado. En los Estados Unidos, para estos desacuerdos entre las dos Cámaras, la reglamentación señala que ellos consisten en un mero cambio en el lenguaje en el proyecto. No del cambio en la esencia del proyecto en sí mismo. Y si se altera en una de las cámaras el lenguaje, a menudo se nombrará un comité con integrantes de ambas Cámaras para resolver las diferencias y dar una sola propuesta conjunta y coherente.

El artículo 81 de la Constitución nacional fue pensado para diferencias adjetivas entre las Cámaras frente a un único proyecto sustantivo. Querer meter en este supuesto a los Frankensteins atados con alambres que son la ley Bases y el paquete fiscal, intercambiar la oreja de uno por el pie del otro, es una chantada que ni Cicerón hubiera esperado del peor de los cónsules romanos. Cuando comiencen a llover las contradicciones, inconsistencias e inconstitucionalidades (ya se están anotando las que lo harán en el terreno impositivo), a pesar de toda a demencia que queramos fingir, no obtendremos más piedad que la que se conseguía en un circo romano. Un circo que era menos extravagante que este al que asistimos hoy.

 

 

 

* Javier Ortega es doctor en Derecho Público y Economía de Gobierno. Docente de UNDAV y UNLA. Profesor de Universidad Atlántida Argentina. (Agradezco especialmente a la Dra. Miriam Aragón sus enseñanzas en Derecho Parlamentario).

 

 

 

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