¿Roma o la insignificancia?
El Senado debe pronunciarse sobre la autorización para acordar con el FMI
¿Es el Senado de la Nación irrelevante en el proceso constitucional de producción de normas de rango legal?
Luego de que el miércoles la Cámara de Diputados aprobara el decreto 179/2025, de necesidad y urgencia, dictado por Milei para autorizar las futuras negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, quedó establecido como una verdad incontestable que el trámite constitucional estaba concluido y que el decreto tenía ya rango de ley. Se dijo que quedó “blindado”.
La opinión generalizada es que el pronunciamiento del Senado resulta irrelevante.
El decreto 179/2023
El decreto aprueba “las operaciones de crédito público contenidas en el Programa de Facilidades Extendidas a celebrarse entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Fondo Monetario Internacional”. De tales operaciones, describe el plazo de amortización y el destino de los recursos, que será la cancelación de letras en poder del Banco Central.
El decreto mismo, la tortuosa redacción del artículo 1° o sus considerandos ofrecen muchos aspectos para discutir. Uno de ellos es si, como interpreta el diputado Germán Martínez, se trata de una delegación legislativa, lo que conllevaría una aprobación posterior al acuerdo (artículo 76, Constitución Nacional). Solo me voy a referir a dos puntos.
El primero es si el Presidente ejerció válidamente la competencia que le permite emitir decretos con rango legal en situaciones de emergencia. El segundo es si el Senado debe expedirse, o si es correcto que lo ignore y omita pronunciarse.
Cheque en blanco
El Ejecutivo solo puede dictar normas de rango legal cuando es imperiosa una ley y el Congreso no puede sancionarla en el plazo necesario para atender el asunto, aunque quisiera.
El Presidente no puede dictar un DNU por entender que el Congreso no querría sancionar la ley, ni para apurarlo porque las cámaras son perezosas. Tampoco como “deferencia” a los legisladores para que no tengan que expedirse sobre un tema que les presenta dilemas.
El decreto 179/2025, como la enorme mayoría de los DNU, no satisface ese requisito. Basta leerlo. Aprueba un hecho futuro (sic) y los considerandos referidos a la urgencia no son convincentes.
Fue emitido el 10 de marzo, por lo que habiendo pasado nueve días hasta su tratamiento por la Cámara de Diputados es evidente que había tiempo suficiente para sancionar una ley, si el Congreso tenía esa voluntad.
Es razonable entonces afirmar que el decreto es inconstitucional.
Por cierto, lo dijo durante el debate la diputada Silvia Lospennato, del PRO, defensora del gobierno de Milei. Explicó que Milei había optado por el DNU para evitar el rechazo del Senado. Esa afirmación confirma que el Presidente ejerció la competencia fuera de la regla constitucional.
¿Quién invalida un decreto inconstitucional?
Lo anterior es mi opinión, y tal vez sea compartida por muchos, pero no priva de validez al decreto. En principio, sólo el pronunciamiento de las cámaras del Congreso puede declarar su invalidez. Como se trata de legislar, quien debe expedirse es el Congreso.
Solo en ciertos supuestos podría un tribunal, en un “caso” (una controversia entre partes adversarias), declarar su invalidez y privarlo de efectos para resolver el pleito que da lugar al proceso.
La existencia de “caso” supone la de una parte legitimada para demandar. Si bien el endeudamiento de la Argentina nos afecta a todos, ninguno de nosotros es el “dueño” de ese derecho. Por eso, a mi modo de ver, en principio no es posible un caso judicial que lo invalide con efectos generales. Si así fuera, los jueces estarían sustituyendo al Congreso como legislador o como controlador del producto de rango legal creado por el Ejecutivo.
El lector se preguntará por qué en los últimos tiempos políticos y ciudadanos van a los jueces a pedirles que anulen –o aun dicten– normas generales, cuando ellos no podrían invocar ser los “dueños” exclusivos de los derechos que esas normas afectan. La respuesta explicaría la enorme transferencia de poder de la política a los jueces, entiendo que contradiciendo el sistema constitucional. Pero ocurre que los jueces asumen de buena gana ese poder y anulan decisiones con carácter general y, así, legislan [1].
Volvamos al DNU sobre la negociación con el FMI. Podríamos decir entonces que (“en tiempos de la República”, diría un romano nostálgico) no corresponde que los jueces intervengan, aun cuando en este asunto simpatizaría con el contenido de una decisión anulatoria. Pero como mi opinión no es relevante y es minoritaria en punto a las competencias de los jueces, seguramente habrá demandas. Sin embargo, intuyo que por razones políticas no habría que tener expectativas en que los jueces y, al final, la Corte Suprema de Justicia, anulen este decreto que supone un acuerdo con el FMI. El devenir judicial del DNU 70/2023, que hasta fue rechazado por el Senado, ayuda a predecir el destino del DNU 179/2025.
Por eso, quienes debían expedirse eran las cámaras del Congreso, y lo hizo solo la de Diputados, aprobándolo con una mayoría indiscutible. ¿Y el Senado?
¿Es irrelevante la opinión del Senado?
La pregunta nos lleva a reflexionar sobre el trámite legal de los DNU regulado en la ley 26.122 [2], y en particular sobre su artículo 24, que establece que “el rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto… implica su derogación”.
Obviemos que los efectos del rechazo que establece la Constitución son los de la nulidad y no la derogación. Lo que acá interesa es que prescribe que solo el rechazo de las dos cámaras elimina los efectos del decreto.
Hay ya pocas voces que sostengan que puede haber una norma de rango legal sin la conformidad expresa de las dos cámaras. Sin embargo, no se reunieron las voluntades en la Cámara de Diputados para modificar la ley, a pesar de haberse emitido dictamen de comisión durante 2024. Hay pues una mayoría de legisladores que quieren seguir permitiendo que Milei –y su sucesor– legislen, sustituyendo al Congreso.
Tampoco los jueces tienen interés, más allá de la discusión sobre la existencia de caso, para declarar la clara inconstitucionalidad del artículo 24 de la ley 26.122. Tal decisión, en cualquier causa, arrastraría un fuerte cuestionamiento a la validez del DNU 70/2023 (“De Bases…”) que fue rechazado por el Senado.
En suma, por lo que prescribe el artículo 24 de la ley 26.122, lo que haga el Senado es irrelevante. Es una afirmación fuerte y preocupante. Pero parecería que, si esa norma fuera válida, el Senado se habría tornado irrelevante, al menos con relación a la autorización al Ejecutivo para negociar con el FMI.
La conclusión es alarmante y prueba la urgencia por modificar esa ley que regula el control de los decretos de necesidad y urgencia.
Relevancia política
No creo que el Senado sea irrelevante. Salgamos por un momento del tema jurídico. ¿Es irrelevante políticamente lo que opine el Senado sobre el acuerdo con el FMI y tomar crédito externo? Es obvio que no.
El Senado debe tratar el DNU 179/2025 y expedirse haciendo sentir su poder político.
Si lo aprueba, saneará el vicio de su dictado violando la Constitución. Si lo rechaza, hará saber al Poder Ejecutivo, al país, al FMI y a la comunidad internacional y financiera que existen serias objeciones a la gestión del gobierno en este asunto.
Si, en cambio, se escuda en la ley 26.122 para omitir pronunciarse –lo que permitirá a algunos senados eludir ciertos dilemas– conllevará asumir una irrelevancia constitucional y política que no se corresponde con el rol e historia de ese órgano. Lo hará incurrir en un renunciamiento de lo que creo que es su deber: el de hacer conocer a la sociedad su opinión y pronunciamiento sobre el tipo de relación con el FMI que propone el Ejecutivo.
No todo debería ser lo mismo
La ley 26.122 presenta situaciones que producen perplejidad. De acuerdo a la interpretación y práctica, desde su sanción es lo mismo en cuanto a su validez jurídica como norma de rango legal un DNU que:
- No sea tratado por ninguna de las cámaras;
- Sea tratado por solo una de ellas rechazándolo;
- Sea tratado por solo una de ellas aprobándolo;
- Sea tratado por ambas, una aprobándolo y otra rechazándolo; o,
- Sea aprobado por las dos cámaras.
No tengo respuestas breves para discernir las diferencias jurídicas en cada uno de los supuestos y si las hay, pero si la ley 26.122 prescribe que es todo igual, es obvio que hay que modificarla.
Si la Constitución exige para la sanción de una ley la conformidad expresa de las dos cámaras y la aprobación, aun tácita, del Poder Ejecutivo, la creación de una norma de rango legal por razones de excepción no puede ser admitida con la sola voluntad del Presidente, o con la suya y el silencio del Congreso, o aun con el rechazo de una de las cámaras (como ocurre con el DNU 70/2023).
Si el Congreso considera que lo conveniente es que ante los organismos internacionales negocie libremente el Ejecutivo, como se infiere del DNU 179/2025, debe derogar la “ley Guzmán” y volver a la legislación anterior. El DNU dictado y el trámite dado no contribuyen a la transparencia de la gestión ni a la claridad del derecho.
En este estado de cosas, el Senado no es ni puede ser irrelevante. Debe pronunciarse aprobando o rechazando la autorización al Ejecutivo para suscribir el acuerdo con el FMI.
Su pronunciamiento completará el arco de voces políticas que tienen que expedirse sobre este asunto.
[1] Hasta hicieron renacer la vigencia de una ley en el caso del Consejo del Consejo de la Magistratura, que hoy se rige por una norma nacida de la sentencia de un juicio donde solo intervino una ONG que jamás podría decir que era la dueña exclusiva del derecho -o interés- a que el Consejo se integre de modo “equilibrado”.
[2] Intervine como funcionario de la Cámara de Diputados durante su sanción, pero ello no invalida la visión crítica sobre su contenido.
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