Sistema tributario y retenciones

 

Desde los inicios de las finanzas públicas en el territorio argentino, previo a la conformación del Estado Nacional, la principal fuente de recursos provenía de la Aduana de Buenos Aires, que explicaba alrededor de un 70% del total de la recaudación hacia 1820 (Jorge Gaggero y Federico Grasso, 2005). A partir de ese momento, los impuestos al comercio exterior tuvieron una larga hegemonía en el sistema tributario. Entre 1864 y 1890, la mayor parte de los ingresos fiscales se originaron en impuestos al comercio exterior, aunque hacia dentro de éstos predominaban los derechos de importación, que incluso superaban el 80% de la recaudación total en algunos periodos fiscales.

A lo largo de la conformación del sistema tributario argentino, hubo reiterados intentos, aunque frustrados, por incorporar impuestos progresivos, es decir, aquellos que aplican mayores alícuotas para quienes poseen mayor capacidad contributiva. Los intentos por aumentar los impuestos patrimoniales (a través de la “contribución directa”)fracasaban y convivían con una elevada evasión tributaria por parte de propietarios urbanos y rurales -se calculaba un nivel de evasión patrimonial del orden del 60%-. La resistencia de la elite con capacidad contributiva a cumplir con sus obligaciones fiscales y aceptar esquemas tributarios progresivos son rasgos históricos del sistema tributario argentino.

Fue recién en 1932 cuando cambió la composición del sistema tributario, a partir de la incorporación del impuesto a las ganancias (de naturaleza progresiva), paradojalmente por parte de un gobierno de facto de signo conservador, con motivo de la contracción del comercio internacional y, por ende, la caída de la recaudación aduanera. A la par de la sanción del impuesto a los réditos, se creó un impuesto a las transacciones, que en 1934 fue sustituido por el impuesto a las ventas (antecesor del IVA, aunque con otras características).

Durante el primer gobierno de Perón, se adoptaron reformas tributarias progresivas. Se creó un impuesto a las ganancias eventuales con una alícuota del 15%, que complementó al impuesto a los réditos, se creó la Dirección General Impositiva, y se amplió el alcance del impuesto a los réditos, entre otras. Posteriormente y hasta el comienzo de la dictadura cívico militar de 1976, se intentaron introducir impuestos patrimoniales y el impuesto sobre la renta potencial de la tierra, sin éxito. Particularmente, en el último gobierno de Perón se implementaron una serie de reformas también de carácter progresivo, entre ellas, el impuesto a la renta potencial de la tierra, que obtuvo el consentimiento de parte de la Sociedad Rural Argentina, reunida en el grupo denominado “Cultivar y servir” y el apoyo de la Federación Agraria Argentina.

 

Dicho impuesto a la renta potencial fue aprobado en 1973 por el Gobierno, pero, dado que era necesario un catastro antes de su aplicación, la ley establecía que empezaría a funcionar a partir de 1975. El intento no pudo concretarse, puesto que en 1974, luego de la muerte de Perón, la Sociedad Rural Argentina se opuso abiertamente a la aplicación del impuesto a la tierra, junto con la Federación Agraria, que se abstuvo de defenderlo (José Antonio Sánchez Román, 2014).

 

En 1946 se había creado el IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio), con un rol estratégico basado en el monopolio de la actividad de comercio exterior, centralizando las compras de bienes para ser exportados y otorgando fondos a empresas para la adquisición de bienes de capital. El golpe militar de 1955 disolvió el organismo e introdujo derechos de exportación en forma transitoria por hasta el 25%. En los años siguientes se redujeron las alícuotas; fueron oscilando, hasta su derogación con la dictadura en 1976. La desregulación definitiva de la actividad de comercio exterior se completa finalmente con el Decreto Nº 2284/91 de desregulación de mercados, durante la gestión de Domingo Cavallo bajo la presidencia de Menem. En ese período se eliminaron los derechos de exportación sobre todos los cereales y ciertos aceites y harinas.

La dictadura cívico militar adoptó reformas regresivas, que junto con las realizadas durante la década de 1990, consolidaron un sistema tributario fuertemente regresivo que hoy se nutre fundamentalmente de impuestos indirectos al consumo. Entre las reformas regresivas de la dictadura se pueden agregar a las ya mencionadas, la eliminación del impuesto a las herencias, impulsado por el Ministro Martínez de Hoz, la derogación de la última reforma de ganancias eventuales del peronismo, y la generalización del IVA, estableciéndose una tasa más alta, del 20%, y una del 5% para alimentos y medicamentos. En cuanto a este último tributo (IVA), durante el gobierno de Alfonsín la tasa se redujo al 18% en 1984 y luego al 13% en 1988, pero volvió a aumentar con el gobierno de Menem hasta el 18% en 1992 y hasta el 21% en 1995, llegando a representar un 35% de la recaudación total en 1996.

Durante los gobiernos kirchneristas se redujo la regresividad del sistema tributario, fundamentalmente a partir del aumento de los derechos de exportación. La recaudación por derechos de exportación comenzó a aumentar a partir del año 2002, con el decreto 310/02 que estableció una alícuota del 20%, y continuó con esa tendencia creciente en los años siguientes.

Para la revisión de este periodo es muy útil el análisis de Cetrángolo y Gómez Sabaini (2009). En esa primera etapa, los autores destacan que el aumento de las retenciones a las exportaciones logró impactar sobre la distribución del ingreso por ser una coyuntura donde los exportadores se habían visto ampliamente favorecidos por el tipo de cambio, mientras que los consumidores se habían visto perjudicados debido a la disminución de su poder de compra. En 2007, los incrementos en las alícuotas (hasta el 35%) surgieron como respuesta a un contexto internacional caracterizado por el sostenido aumento en los precios internacionales de las materias primas desde 2003, con el fin de que dicho aumento no se traslade a los precios domésticos, además de gravar a un sector que especialmente estaba obteniendo fuertes beneficios derivados del aumento internacional del precio de los commodities. Al año siguiente, en marzo de 2008, el gobierno sancionó (resolución 125/2008) un sistema de retenciones móviles a las exportaciones, que ataba su aumento (o disminución) a la evolución de los precios internacionales. Las principales entidades agrarias realizaron un lock-out patronal que duró casi 100 días, logrando interrumpir buena parte de la distribución de productos agropecuarios, generando aumentos en el precio de los alimentos e incluso desabastecimiento en algunas zonas del país. El conflicto desatado, sumado al voto “no positivo” del vicepresidente de ese entonces, impidió la concreción de esa reforma.

Resulta evidente que los derechos de exportación tienen un carácter progresivo, ya que, por un lado, tienen incidencia sobre sectores sociales que se encuentran en los deciles superiores de ingreso y, por otro, permiten desacoplar los precios internacionales de los precios internos, impidiendo que aumente el precio de la canasta de consumo masivo, considerando que los deciles de menor poder adquisitivo destinan mayor proporción de su ingreso al consumo, logrando un efecto positivo en la distribución del ingreso (Oscar Cetrángolo y Juan C. Gómez Sabaini, 2009).

Para mantener la progresividad y el efecto positivo en la distribución del ingreso, es fundamental que los derechos de exportación tengan en cuenta la capacidad contributiva del sujeto pasivo del impuesto, segmentando a productores, gravando en distinta proporción a sujetos con diferentes tasas de retorno.

Durante el gobierno de Cambiemos se adoptaron nuevamente reformas tributarias regresivas, mediante la reducción de alícuotas o, directamente, la derogación de impuestos progresivos. A pocos días de la asunción del Gobierno, se eliminaron las retenciones al sector agropecuario, a grandes industrias y, en febrero de 2016, a las mineras. En 2018 se estableció una alícuota del 12% a las exportaciones, con los límites máximos de $4 para los productos primarios y de $3 para los elaborados. Esa suma fija por cada dólar exportado, en lugar de establecerse como porcentaje, iría decreciendo en la medida en que aumentara el tipo de cambio, erosionando la recaudación.

En 2016 también se eliminaron las escalas progresivas del impuesto sobre los bienes personales y se dispuso una única alícuota para todos los contribuyentes; lo que luego cambió en 2017, cuando la ley se volvió a reformar retomando las escalas progresivas, aunque con alícuotas menores a las vigentes en 2015. Estas reformas fueron acompañadas de un régimen de “contribuyentes cumplidores”, que eximió de este impuesto a las personas que no se acogieron al blanqueo, en los períodos 2016, 2017 y 2018, y que, para quienes sí se acogieron al régimen de blanqueo, además, permitía extinguir investigaciones penales tributarias en marcha. Además, en 2016 se derogó el impuesto a la ganancia mínima presunta (impuesto a los inmuebles rurales y a las sociedades por el 1% de sus activos) y en 2017 se redujeron las alícuotas del impuesto a las ganancias de las sociedades.

Al impacto negativo que provoca sobre la recaudación la reducción de los gravámenes a las exportaciones, se suma la elevada evasión fiscal, característica ya mencionada como rasgo estructural del sistema tributario, heredado desde los inicios de su conformación. Debido a las limitaciones de la autoridad tributaria en términos de control de operaciones en el extranjero (como consecuencia de las complejidades y la opacidad del sistema financiero y tributario internacional), las prácticas de comercio exterior son especialmente vulnerables al uso de maniobras elusivas de “precios de transferencia” y otras de sobrefacturación de exportaciones, que erosionan los recursos fiscales recaudados a partir de operaciones de exportación.

En marzo de 2020, el gobierno de Alberto Fernández aumentó los derechos de exportación a los grandes productores de más de 1000 toneladas anuales de soja, con una alícuota del 33% y estableció una compensación para pequeños productores, que representan el 74% del sector sojero, cuyas alícuotas son segmentadas, de entre el 21% y el 30%, según su tamaño.

En los últimos meses, el precio internacional de los commodities experimentó un ascenso sostenido, superando niveles máximos desde 2013 y generando mayores ganancias para los exportadores. Los aumentos de precios en el mercado internacional del trigo, maíz, girasol, soja y carnes se trasladan a los precios internos, actuando como uno de los mecanismos impulsores de la inflación. Una de las herramientas más utilizadas en contextos similares es el aumento de las retenciones a las exportaciones (de manera segmentada) con el objetivo de desacoplar los precios locales de los internacionales. Los derechos de exportación operan reduciendo el tipo de cambio del exportador y disminuyendo la rentabilidad por la venta al exterior. Esto, a su vez, impacta reduciendo los precios internos, puesto que los productos que se exportan son los mismos que integran la canasta básica de alimentos. Es decir, genera múltiples beneficios, pues aumenta la recaudación, contribuye al descenso de los precios locales y mejora la distribución del ingreso.Cabe preguntarse, entonces, si no es momento de aumentar las retenciones, como forma de incrementar la recaudación en un escenario crítico, incidiendo sobre un sector que cuenta con una rentabilidad extraordinaria.

La mayor parte de los argentinos ha sufrido un fuerte deterioro en su poder adquisitivo a lo largo de los últimos cinco años, y las actuales condiciones profundizan las problemáticas sociales y de desigualdad. Es fundamental que el Estado implemente un rol activo en la distribución del ingreso adoptando medidas tributarias progresivas y expandiendo el gasto público, fortaleciendo la protección social y la política redistributiva, de modo que permita alivianar las inconmensurables contingencias sociales.

La desigualdad que genera el mercado debe ser corregida por el Estado, afectando la distribución del ingreso. Para ello, es necesario modificar rasgos históricos regresivos del sistema tributario, lo cual inevitablemente entrará en tensión con el poder económico.

 

 

 

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