La autonomía imposible

 

A veces las cosas pasan de la manera más inesperada. Esto sucedió con la judicialización del conflicto entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el gobierno nacional en torno a la suspensión temporaria de la presencialidad escolar en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). De pronto, un debate, el de la “autonomía” porteña, que desde 1994 era de baja intensidad y sólo interesaba a un pequeño conjunto de individuos –formado en su mayoría por estudiosos del derecho, cientistas sociales y políticos–, se volvió un problema público que ganó las pantallas de la televisión, los portales de noticias y los programas de radio. En ese marco, el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación adquirió una publicidad que, de otro modo, no hubiera tenido. Más allá de los debates jurisprudenciales, enmarca una serie de elementos significativos desde el punto de vista sociológico plausibles de analizar.

 

 

Una de las dos bibliotecas

Los procesos jurídicos y los políticos son de naturaleza diferente. Algunas veces, el Derecho marca una solución de compromiso y transitoria a cuestiones no saldadas políticamente. Esto aplica al fallo de la Corte, pero también al proceso de autonomización de la ciudad de Buenos Aires. La historia muestra que desde la firma del Pacto de Olivos en 1993 hasta la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 1996 no existió consenso respecto a los alcances de la reforma constitucional en lo relativo al status de la Ciudad de Buenos Aires. La postura de radicales y peronistas era muy distinta. Los primeros planteaban que la Constitución debía asegurar una autonomía amplia para la Ciudad; los segundos, una acotada. El diferendo fue uno de los aspectos más ásperos de la Convención Constituyente de 1994 y lo tuvieron que saldar, personalmente, el entonces Presidente Carlos Menem y su predecesor, Raúl Alfonsín. El 23 de julio de 1994 el diario Clarín informaba que “la autonomía porteña casi hace naufragar las negociaciones” en torno al Núcleo de Coincidencias Básicas, y que fue la mediación de los líderes radical y peronista la que “en una delicada ingeniería política, ambas partes establecieron que tanto el Congreso –como postula el menemismo– como una asamblea de representantes elegida por los porteños –un rango menor al de Constituyente que pretendía la UCR– tendrán atribuciones para fijar los alcances de la autonomía de la ciudad”.

Este acuerdo se plasmó en el texto constitucional, que habla de “Estatuto organizativo de sus instituciones” de la “Ciudad de Buenos Aires”, pero no hace mención alguna ni a la “Constitución” porteña ni a la “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Estos términos fueron auto-impuestos una vez que asumieron los “estatuyentes” porteños. Impusieron el nombre de “Convención Constituyente” y decidieron que no redactarían un “Estatuto” sino una “Constitución”. “Declaración de independencia”, titulaba Página/12 el 3 de agosto de 1996, como forma de graficar el espíritu reinante. Es en ese marco que los constituyentes porteños cambiaron el nombre de la ciudad, agregando el término “autónoma”, y desde entonces se denomina “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Los convencionales buscaban, con ello, reforzar la idea de que la ciudad había dejado de ser la misma que era hasta entonces, puesto que había pasado a constituir una comunidad diferente, una comunidad política.

 

 

La denominación de “autónoma”, para la ciudad de Buenos Aires fue impuesta por la Convención Constituyente porteña de 1996.

Desde entonces existen dos posturas: una que defiende la autonomía porteña tal como fue interpretada y materializada por la Convención Constituyente porteña de 1996, y otra que afirma que todo el proceso posterior a la sanción de la Constitución Nacional de 1994 avanzó sobre cuestiones no definidas en ella. La Corte Suprema se basó en la biblioteca “autonomista”, aunque llama la atención que en un pasaje del fallo se plantea que “esta Corte ha dicho que el sistema federal argentino se compone con sujetos jurídicos 'necesarios' o 'inexorables', mencionados explícitamente en la Constitución, como los son el Estado Nacional, las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Pero la “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, como vimos, no se menciona explícitamente en el texto constitucional de 1994, sino que esta denominación es posterior y surge de la propia “Convención Constituyente”, que tampoco aparece mencionada en la Constitución.

Un análisis histórico y sociológico permite ver que los avatares jurisprudenciales siguen, por lo general, los vaivenes de las dinámicas políticas, que marcan en cada momento diversas interpretaciones posibles a los textos jurídicos. En este sentido, el fallo debe ser considerado como el resultado del estado de fuerzas actual, aunque la historia sigue abierta, y no sería descabellado pensar que, en el futuro, en condiciones distintas a las de ahora, se interpreten de forma distinta los sucesos asociados con la autonomía porteña.

 

 

La rigidez del Derecho y la inexistencia del AMBA

Al establecerse la reforma de 1994 había acuerdo en que la Ciudad de Buenos Aires dejaría de ser un municipio, pero no se saldaba en qué se convertiría. El debate ya se había iniciado unos años antes, cuando Alfonsín impulsó el traslado de la Capital Federal. El menú incluía el de definir una nueva provincia, una ciudad-Estado u otras figuras jurídicas sui generis, sólo aplicables a la Ciudad de Buenos Aires, que no tiene otra entidad semejante en el régimen federal argentino. La Corte, en su fallo, adopta una fórmula que Horacio Rosatti, hoy miembro de la Corte Suprema, había propuesto hace ya 20 años: la de “ciudad constitucional federada”. Más allá de la cuestión terminológica, interesan las consecuencias prácticas del modo en que se define la autonomía de CABA, en tanto se la utiliza como clave para interpretar que, a partir de esa autonomía, la Ciudad de Buenos Aires es un sujeto más del pacto federal, a los efectos jurídicos. Por ende, debe ser tratada como si fuera una provincia.

Eso supone que tiene similares facultades que incluyen las más variadas cuestiones, entre las que en este caso importan dos: la salud y la educación. Hasta el fallo de la Corte se podía suponer que el resultado dependía del modo de interpretación del problema a resolver: si se trataba de un problema de educación, era evidente que el gobierno nacional estaba invadiendo competencias propias de la autonomía porteña, pero si era un problema sanitario, podría justificarse por la emergencia. El resultado, sin embargo, navega ambiguamente en torno a la definición del problema y adopta una postura de un “federalismo de cooperación”, que implica, en la práctica, una limitación de los poderes nacionales. Incluso, en un pasaje llegan a plantear que, aun en el caso de que exista una ley del Congreso, no podrían vulnerarse estas prerrogativas de las provincias o de CABA.

En paralelo con la equiparación de CABA con una provincia, la Corte plantea la inexistencia jurídica del AMBA. En términos del pacto federal, sólo existe la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires. “La Nación, mediante una sanción normativa, no puede transformar en interjurisdiccional lo que, fáctica y jurídicamente, no lo es”, expresa el fallo. No hay posibilidad de pensar ni de crear regiones interjurisdiccionales, dicen los cortesanos. Las únicas que pueden hacerlo, al interior de sus territorios, son las provincias. El problema es que la Ciudad de Buenos Aires se ha extendido por fuera de sus límites jurisdiccionales, conformando una megalópolis en la que vive una cuarta parte de la población argentina. Y esta realidad socio-urbana no tiene correlato en términos jurídicos. El fallo de la Corte, en este sentido, pone en evidencia los límites de cierto uso del Derecho cuando se deben pensar, y resolver, problemas sociales. La autonomía es posible jurídicamente, pero imposible desde el punto de vista urbano.

Ya en los ‘90, cuando se discutía sobre las consecuencias que tendría la autonomía porteña, se denunciaba que contribuiría a potenciar el desfasaje existente entre la ciudad jurisdiccional y la ciudad socio-urbana. Mientras los estudiosos del Derecho debatían sobre qué figura jurídica correspondería a la Buenos Aires autónoma, los urbanistas alertaban sobre los efectos contraproducentes de la autonomía porteña para el gobierno urbano. Horacio Torres, un referente de los estudios urbanos, alertaba en un artículo de 1996 que “el debate sobre los alcances de la autonomía no altera los términos en los que la discusión sobre la región metropolitana estuvo siempre planteada en los estudios existentes y nunca llevados a la práctica. Podríamos decir, a modo de síntesis y conclusión, que una Buenos Aires autónoma –en particular, plenamente autónoma– heredaría un importantísimo problema que, a pesar de haber sido repetidas veces diagnosticado de manera clara y sin ambigüedades (bajo todo tipo de gobiernos y regímenes), no fue resuelto durante más de un siglo de dependencia de la ciudad del Estado nacional”.

La historia posterior es conocida. El proceso de autonomía fortaleció ese desfasaje entre la ciudad jurisdiccional o política, y la ciudad urbana o social. El fallo de la Corte es un paso más en la acentuación de ese hiato que hace cada vez más difícil y al mismo tiempo urgente, gobernar la dimensión metropolitana de una ciudad como Buenos Aires.

 

 

El lenguaje del Derecho y los problemas de gobierno

Este desfasaje entre la ciudad jurisdiccional, la CABA, y la socio-urbana, el AMBA, es el resultado de la difícil convivencia que se plantea a menudo, como queda claro en el fallo de la Corte, entre el lenguaje del Derecho y los problemas de gobierno urbano. Esta es una cuestión que, en el caso porteño, ya se debatió en el pasado. Fue hacia finales del siglo XI –en momentos de ensanchar los límites de la ciudad en 1887– que los argumentos de la mayoría de los legisladores y expertos del momento, entre los que se destacaban los higienistas, sostenían que el Derecho debía consagrar lo que la realidad socio-urbana había fundido en una misma unidad. Es en base a estos principios que se planteó la anexión de los pueblos de Belgrano y Flores.

En las primeras décadas del siglo XX se profundizó el argumento que sostenía que debía articularse el aspecto jurídico y el socio-urbano de las ciudades. En tanto que las mismas se definían como un conjunto de interdependencias sociales que se establecían en un espacio territorial, debía ser definido en virtud del alcance que estas tuvieran. En las primeras décadas del siglo XX surgió y se expandió rápidamente el urbanismo, que pretendía erigirse como una ciencia aplicada al estudio y el gobierno de las ciudades. En ese momento, autores reconocidos del Derecho municipal, como Alcides Greca, planteaban que esta disciplina estaba “al servicio de la ciencia del urbanismo, bajo cuyas directivas se encauza”.

Unas décadas más tarde, la relación armónica entre la ciencia aplicada al gobierno de la ciudad y el Derecho municipal comenzó a ser problemática, una vez que la extensión de Buenos Aires implicó un desborde de los límites jurisdiccionales, a partir del crecimiento exponencial del Conurbano. Desde entonces, los urbanistas se preocupaban por la dimensión metropolitana y los juristas por los alcances de la “autonomía” municipal. Ya en los ‘60, Carlos Mouchet, por ejemplo, se refería a la necesidad de una política de “acuerdos” entre los municipios involucrados. Y en los ‘80, Horacio Rosatti, hoy miembro de la Corte Suprema, se preocupaba en su Tratado de Derecho Municipal por recuperar al municipio como una unidad de gobierno fundamental, acosado por las consecuencias de la metropolización, que disolvía el espíritu vecinalista y la solidaridad convivencial, el affectio municipalis. El Derecho, en este sentido, debía ser un contrapeso a las tendencias metropolitanas.

La autonomía de Buenos Aires se inscribió, en parte, en este movimiento, puesto que uno de sus principales objetivos fue la democratización de sus instituciones, a partir de la creación de un vínculo representativo con un jefe de gobierno desde entonces electo, la ampliación de sus facultades de gobierno y la promoción de la participación ciudadana de los vecinos de la ciudad. El fallo de la Corte resalta estos aspectos democráticos, políticos y representativos de la autonomía porteña y plantea que “si se usurpan las funciones que corresponden a los gobiernos locales, sin duda se subvertiría el carácter representativo del sistema, pues se disociaría a los gobiernos locales de las políticas que rigen en sus respectivos territorios, liberándolos de la responsabilidad que les cabe por ellas”.

El conflicto surge porque los problemas de gobierno urbano, como vimos más arriba, exceden los límites jurisdiccionales. Nos encontramos así con una tensión clásica respecto de los fundamentos de la autoridad estatal y los alcances de la acción gubernamental. La Corte lo resuelve ateniéndose a la estricta mirada jurídica, y excusándose de dar opinión científica. Así, garantiza la potestad de las autoridades locales y evita considerar la dimensión metropolitana. En su fallo expresa que “el Poder Judicial no puede evaluar si ese contagio se propaga dentro de un barrio, de la ciudad o al área del AMBA o si, como ocurrió en el año 2020, lo que sucede en el AMBA luego termina trasladándose a todo el país”. En este sentido, plantea que “no está en condiciones de juzgar la conveniencia de la medida”, que esto sólo puede hacerse con “mediciones científicamente inobjetables sobre el efecto que estas aperturas y cierres tienen sobre el nivel de contagio general”, y que “también sería relevante la información específica que exponga de modo comparativo la influencia del contagio en las escuelas con otras actividades que se permiten”.

El principal argumento de la Corte, entonces, se basa en evaluar que el gobierno nacional no justificó con “mediciones científicamente inobjetables” su injerencia en asuntos de la Ciudad y que, por lo tanto, no se ajustan a criterios de “razonabilidad”. El problema es que ni la ciencia ni el Derecho son materia de “mediciones inobjetables”, y menos en este caso, en que hay una evidente disparidad de criterios entre la CABA, la provincia de Buenos Aires y la Nación. En ese marco, abstenerse de atender los fundamentos del gobierno nacional implica adoptar una perspectiva por sobre otra. La paradoja es que, entonces, la presunta abstención del Derecho en materias gubernamentales tiene el efecto opuesto, e impacta en el modo en que las autoridades pueden o no administrar la pandemia.

 

 

 

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