El BID y el Consenso de Wall Street

 

Hace poco más de un mes el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) eligió a Mauricio Claver-Carone como presidente por un mandato de cinco años. Claver, hijo de padre español y madre cubana, nació en Miami hace 45 años, pasó su infancia en Madrid y luego se asentó en los Estados Unidos. Su elección rompió la tradición de que el presidente del BID fuera un latinoamericano, y con ella, una parte del espíritu de cooperación regional horizontal que fue la marca institucional del Banco por más de 60 años.

El BID es el banco de desarrollo regional más grande y más antiguo del mundo. La disconformidad con la escasa atención que recibieron del Banco Mundial durante sus primeros años, el influjo del desarrollismo cepalino y el espíritu de cooperación de la segunda posguerra impulsaron en 1959 la creación del BID en el seno de la OEA, con el objetivo de generar mecanismos de financiamiento que contribuyeran a atenuar la frecuente crisis cambiarias que caracterizaban a los regímenes desarrollistas. Es decir, financiamiento multilateral atento a las características y particularidades regionales.

El acuerdo inicial del BID fue firmado por 20 países de América Latina (luego Cuba se retiró) más los Estados Unidos, y desde entonces constituyó un hito clave en el proceso de integración regional, aunque la lógica ha oscilado no sin tensiones entre la hegemonía hemisférica norteamericana y el latinoamericanismo. Como reconoce Ernesto Vivares, el poder de Estados Unidos siempre fue elevado: detentó siempre la cuota más alta (hoy en 30%) y la sede central del banco está localizada en Washington, lo cual le permitió influir en las decisiones estructurales y en la dinámica cotidiana institucional. No obstante, el BID siempre procuró mantener —con más o menos éxito— una impronta regional: para esto, los países prestatarios conservan algo más de la mitad de los votos, los vínculos de confianza con los países de la región son mayores que en comparación a otros bancos de desarrollo, y el presidente era un latinoamericano. Así, como señala Diana Tussie, el BID podía inspirar y guiar en lugar de imponer. Hasta hoy.

 

 

Poca legitimidad

La nominación de Claver para el BID por parte de Trump generó controversias. No conforme con designar al primer vicepresidente y tener la cuota más alta, el gobierno de Estados Unidos quiso ganar el control total de la institución. Apoyado en una ajustada coalición, con Brasil, Colombia y Paraguay como lanzas destacadas, Claver procuró sumar adhesiones con argumentos poco convincentes: su herencia hispana y su fama de funcionario diligente. Claver habla perfecto castellano, pero fue funcionario del gobierno de Trump y representa al ala dura de política exterior de esa gestión. En estas pampas es recordado por haberse retirado de manera anticipada de la asunción de Alberto Fernández, molesto por la presencia de un funcionario del gobierno de Venezuela. Sobre su ejecutividad, Claver destacó como un hito en su compromiso con la región el haber impulsado desde el directorio del FMI, adonde fue director ejecutivo por Estados Unidos, el fallido acuerdo stand-by otorgado al gobierno de Cambiemos. Se trató del programa condicional más alto de la historia del organismo, cuyas tres cuartas partes se desembolsaron inéditamente durante el primer año de vigencia y con condicionalidad mal diseñada para los objetivos planteados. Generó una sacudida tal cuyas consecuencias aún se sienten tanto en la Argentina como al interior del FMI, y representa un ejemplo cabal de la arbitrariedad asociada a la influencia desmedida del socio mayoritario sobre los organismos multilaterales.

Claver fue electo presidente, pero con la inédita abstención de casi un tercio de los votos. Argentina, México, Chile, Perú, Trinidad y Tobago, más los países de la Unión Europea se abstuvieron, demostrando su disconformidad. Si la elección de Claver muestra la fractura al interior de la región, incapaz de consensuar un candidato latinoamericano, también exhibe la debilidad de Washington, como argumenta Juan Tokatlián. Estados Unidos aparece como una potencia temerosa, que se aferra a un banco de desarrollo regional para competir ante el avance financiero de China en la región, e incapaz de promover una narrativa que convoque y le permita liderar una nueva cooperación. Un líder sin hegemonía.

 

 

Bajo la sombra del Águila

Hace pocas semanas Claver dio su discurso de asunción en el que brindó algunas pistas hacia dónde dirigirá su gestión. La más notable: el paradigma institucional que guíe al BID será América Crece. Lanzado en 2019, se trata del principal lineamiento de política exterior estadounidense para reformular y potenciar su vinculación con la región a través de ayuda y financiamiento para el desarrollo, ante el reconocimiento de la creciente injerencia de China. A diferencia de la iniciativa Una Franja Una Ruta que es una plataforma para la internacionalización financiera china, América Crece no posee financiamiento oficial específico asignado, sino más bien se propone como un catalizador de financiamiento privado, de acuerdo a la definición que hizo el propio Claver cuando era funcionario del Consejo de Seguridad Nacional.

Los accionistas principales siempre buscan condicionar las políticas de las instituciones multilaterales. Por ejemplo, durante la década de 1960 la Alianza para el Progreso fue fuente de inspiración para el BID, aunque en tensa colaboración con el desarrollismo cepalino. Sin embargo, acaso se trate de la primera vez que el BID asume como propios desde la presidencia los lineamientos de política exterior de su principal accionista. Esto tiene efectos institucionales: se diluye el espíritu de cooperación, prima la dominación, la institución pierde legitimidad y se limita severamente la colaboración con países que no tengan afinidad con la política exterior de Estados Unidos. Es recordada la cancelación de la Asamblea Anual que iba a celebrarse en Chengdu, China, debido a que el gobierno asiático no le otorgó una visa a un delegado del opositor Juan Guaidó, a quien no reconoce como Presidente de Venezuela.

¿Qué implica América Crece en el BID? Detallo cinco lineamientos de políticas.

1. El desarrollo es un proceso que debe ser liderado por el sector privado. Claver viene enfatizando desde hace tiempo el interés por relanzar BID Invest (ex Corporación Interamericana de Inversiones), la institución del Grupo BID que otorga préstamos, garantías y aportes de capital a empresas grandes y PYMES. El BID Invest, cuyo gerente general es el angloargentino James Scriven, posee activos por 3.900 millones de dólares, de los cuales el 62% son inversiones para el desarrollo (préstamos, títulos y aportes de capital) y el 38% inversiones financieras líquidas (datos a fin de 2019). La idea es que BID Invest actúe como incubadora de ideas, financiando a empresas y emprendedores con proyectos dinámicos a través del fondeo que consiga en los mercados internacionales de capital. En línea con el paradigma del Post Consenso de Washington, el Estado tiene el rol de crear, fomentar y regular los mercados, y así crear el entorno propicio para que florezca el sector privado. El modelo de desarrollo occidental liderado por el sector privado se contrapone al modelo chino, en el que el Estado además de regulador posee un rol más explícito como empresario y prestamista. Mientras China propone una integración económica con eje más visible en el Estado, Estados Unidos le opone competencia “desde abajo” financiando al sector privado, convirtiendo a este actor en el pivote del desarrollo económico. Se trata, naturalmente, de una caracterización analítica que no niega la interdependencia entre Estado y Mercado y la existencia de matices en cada contexto. Esa iniciativa fue impulsada desde el Grupo Columbus por Franco Macri hace tres décadas.
2. Propone que el BID formalice un mecanismo de renegociación de deudas, para evitar que sean una carga gravosa para el futuro. El altruismo tiene una motivación y un problema. El incentivo es claro: sumar al BID al énfasis de Estados Unidos para que China aumente la transparencia de sus créditos bilaterales. Un eventual mecanismo institucional permitiría condicionar alivios de deuda a que los deudores transparentaran montos y condiciones de créditos chinos, una tensión que rodeó el reciente debate por el diferimiento de deudas que aprobó el G-20 para los países de ingresos bajos. Pero tiene el mismo problema que el mecanismo de reestructuración de la deuda soberana propuesto por Anne Krueger en el FMI hace dos décadas: el BID sería juez y parte, ya que es acreedor de todos los países de la región. Esto, más el agravante de ser percibido como abordado por los intereses financieros de Estados Unidos, le quitaría legitimidad para liderar ese proceso.
3. El BID procura ser el nexo entre los países de la región y el resto de las Instituciones Financieras Internacionales, aprovechando su mayor cercanía con América Latina. Esto recupera la incipiente iniciativa plataformas de país, a través de la cual el G-20 busca centralizar las relaciones financieras externas oficiales de los países. En el mundo altamente endeudado que surgirá de la pandemia Covid-19, coordinar la vinculación de Latinoamérica con las fuentes oficiales de divisas aparece como un rol estratégico.
4. La creación de empleo debe promoverse a través de tres sectores: conectividad, emprendedurismo y nearshoring, o sea relocalización de empresas desde Asia a América Latina. A través del BID Invest se busca financiar iniciativas privadas que extiendan la llegada de internet al territorio, proyectos novedosos y la relocalización de empresas en la región. Claver señala que la integración comercial que hay con Asia generó dependencia en la exportación de materias primas, para lo cual el BID va a ofrecer financiamiento en capital a empresas que relocalicen inversiones. Pero no queda claro qué venderán y a quiénes.
5. Por último, el BID propenderá hacia la economía verde. Va a duplicar el financiamiento a energías limpias y emitirá bonos neutros de carbono.

 

 

Entre Wall Street y Beijing

Claver pone el dinero donde pone la boca y ofrece un incentivo para la región: financiamiento. Propone aumentar los créditos de 12 a 20.000 millones de dólares por año, simplificar y acelerar los mecanismos de aprobación y lograr una recapitalización del BID que haga viable estos mayores desembolsos. No está claro si esta capitalización sería complementaria al BID Invest o ya contempla los créditos augurados por parte de esa institución.

Ante la paulatina vinculación económica de América Latina con China, basada en un creciente intercambio comercial y una activa política de inversiones, créditos bilaterales y —más recientemente— multilaterales a través de instituciones como el flamante Banco Asiático de Inversión e Infraestructura, Estados Unidos busca desplegar un contrapeso. Si bien se trata del inicio de un proceso dinámico en el cual el resto de los países miembros también juegan, los primeros pasos de Claver muestran un interés por subordinar al BID a los lineamientos de la diplomacia financiera de los Estados Unidos para la región. Esto demuestra que el desdén de la gestión de Trump con las iniciativas multilaterales es inversamente proporcional a su capacidad de controlarlas.

El BID podría ser el pivote en la región de lo que Daniela Gabor denomina el Consenso de Wall Street (CWS). Se trata del nuevo paradigma en base al cual Estados Unidos, el sector financiero global y las Instituciones Financiera Internacionales buscan reorientar la lógica y mecanismos que gobiernan las finanzas para el desarrollo. El CWS asume que el sector público es incapaz de disponer los recursos necesarios para potenciar el desarrollo y, a su vez, poco eficiente para ejecutarlos, por eso debe centrarse en producir proyectos que atraigan la inversión privada, como los Proyectos Publico Privados (PPP); así, el sector privado constituye el motor del desarrollo ya que fondea y ejecuta los proyectos de desarrollo, y el Estado queda subsumido al rol de regular y estimular ese financiamiento. Para esto debe mitigar o eliminar los riesgos políticos, financieros, regulatorios y ambientales inherentes a estas iniciativas. En este paradigma, el BID cumple —por lo pronto— dos roles claves: intermedia financiamiento desde y al sector privado (vía BID Invest), para lo cual es central la progresiva securitización de las finanzas, y a través de su asistencia técnica incentiva la implementación de políticas de liberalización financiera necesarias para que el modelo del CWS sea viable, entre otras, el diseño de proyectos de desarrollo que mitiguen los riesgos al sector privado. Se trata de un BID que cuanto más mira a Washington, más se acerca a Wall Street.

El estallido de la pandemia potenció la importancia del acceso a financiamiento externo para los países de la periferia, pero los desembolsos deben contribuir a impulsar procesos de desarrollo inclusivos. La infortunada experiencia de los PPP como mecanismo de financiación para la obra pública durante la gestión de Cambiemos habilita a cuestionar si se trata de un instrumento adecuado para promover obra pública de calidad y con costos razonables en la periferia. Si en el corto plazo la obtención de divisas aparece como un objetivo imprescindible para estabilizar la economía y potenciar el crecimiento, para la Argentina y América Latina será clave incentivar a futuro fuentes de financiamiento que sean complementarias con las políticas rectoras de los modelos de desarrollo nacionales, y así extender los márgenes de maniobra en un contexto financiero tensionado.

Paralelamente, recuperando la exitosa experiencia que permitió aprobar en la Asamblea de la ONU los principios de reestructuración de deuda soberana a instancias del G77+China, será deseable estimular una coalición regional y a través del Sur Global que permita avanzar hacia una gobernanza financiera que, atenta a las necesidades y características de la región y la periferia en general, conciba al financiamiento multilateral como un derecho más que la consecuencia de la implementación de políticas de subordinación al capital financiero privado.

 

 

 

* Investigador CONICET – UNSAM – FLACSO

 

 

 

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