Los avatares de la coparticipación

 

El Presidente Alberto Fernández, por medio del decreto Nº 735/2020, formalizó el incremento de la parte de los recursos coparticipables que corresponden a la provincia de Buenos Aires en detrimento de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Para entender las implicancias de esta modificación en la distribución federal de recursos públicos vale la pena desarrollar un breve repaso histórico de la cuestión.

La última vez que se promulgaron criterios explícitos y transparentes de distribución de los recursos entre las provincias fue en el año 1973, mediante el decreto-ley Nº 20.221. Es evidente que esos criterios objetivos y con parámetros relacionados con el desarrollo, no podrían aplicarse después de 47 años porque la situación, como todos sabemos, es completamente diferente. No es el mismo país, ni son las mismas provincias.

Lo grave de esta situación es que esos criterios no han sido sustituidos por otros. La dictadura, entre 1976 y 1983, los modificó de cuajo, y cuando el 31 de diciembre de 1984 vencía la vigencia de la ley Nº 20.221, a lo largo del año se realizaron varias reuniones para la elaboración de propuestas. Los gobernadores del Partido Justicialista no tenían una posición única. El grupo mayoritario elaboró una propuesta que otorgaba a la provincia de Buenos Aires el 22,42% de la distribución secundaria (lo que se reparte ente las provincias); en el otro grupo, integrado por representantes de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, se le asignaba a Buenos Aires el 28,69%.

Ante la falta de acuerdo, el 13 de marzo de 1986 se firmó el “Convenio Financiero Transitorio de distribución de recursos federales a las Provincias”, que tenía vigencia hasta 1987. El convenio fue entre el gobierno nacional y la totalidad de los gobernadores. El convenio de 1986 fue firmado por la provincia de Buenos Aires con reservas: “La provincia de Buenos Aires formula expresa reserva con respecto al prorrateador fijado (del 17,5%) en virtud de resultar significativamente inferior al que le correspondía por el decreto-ley Nº 20.221 (28,25%) y al que surge del proyecto de Ley de coparticipación elaborado por el Poder Ejecutivo Nacional (23,9%)”.

Finalmente, en enero de 1988, y en un acuerdo político entre el Presidente Raúl Alfonsín y los gobernadores peronistas del norte del país, en un contexto de amenazas destituyentes de sectores golpistas cívico-militares, se sancionó la ley Nº 23.548 que reconoció a Buenos Aires el 21,5% de participación secundaria. Esa ley decidió una distribución fija entre las provincias en base a una situación de aquel entonces que tampoco tiene nada que ver con la realidad de hoy.

En los hechos, lo más importante de esa nueva distribución del año 1988 es que se modificó la distribución de los recursos entre la Nación y las Provincias. La Nación cedió casi el 20% de los recursos que retenía para favorecer al conjunto de las provincias que pasaron de llevarse un 47,50% a un 56,7% del total de recursos coparticipables.

En ese nuevo ordenamiento, la provincia de Buenos Aires pasó de recibir el 28,5% del 48,5% o sea el 13,8% del total de la masa coparticipable a distribuir entre la Nación y las provincias a recibir el 21,5% del 56,7%, o sea el 12,5%. Es decir que tuvo una pérdida de poco más de un punto porcentual, o dicho de otro modo, de algo menos del 10%. Como se ve, la renuncia real no fue tan significativa como se la suele presentar.

El Presidente Alberto Fernández presentó días pasados aquella decisión de los años '80 como una alternativa que buscaba el objetivo de trasladar recursos del lugar a donde acudían los argentinos en busca de salir de su situación de pobreza, al lugar de origen y no de destino, de esos compatriotas. Lo importante en todo caso es señalar que lo que se entiende que buscaba con esta distribución el Presidente Alfonsín no sucedió, ni la situación política actual tiene nada que ver con la de aquella época.

Por lo tanto esa distribución de 1988, tal cual lo indica su nombre, era un régimen transitorio, cuya legitimidad es haber perdurado ante el simple paso del tiempo y por el cerrojo puesto en el artículo 75, inciso 22 y la cláusula transitoria sexta de la reforma constitucional de 1994, que definió una forma para modificar la coparticipación donde se requiere una mayoría especial en ambas cámaras legislativas nacionales y la aprobación de cada una de las provincias.

Evidentemente, mayorías y acuerdos imposibles de conseguir en estos 26 años. Esto dio origen a varias enmiendas y parches, desde 1993 en adelante, llamados de modo rimbombante “acuerdos”, “compromisos”, “adendas” y “consensos”. Uno de los cuales, el de 2017, le quito un corset a la provincia de Buenos Aires, sobre un límite impuesto en el llamado Fondo de Reparación del Conurbano, que le permitió recuperar algunos puntos de participación.

El siguiente cuadro intenta dar muestra de los cambios que se registraron en las últimas décadas en materia de la coparticipación federal distribuida a la provincia de Buenos Aires y a la CABA.

 

 

 

 

Hoy en día, cualquier indicador objetivo de reparto que tenga en cuenta la situación socio-económica de la población indicaría que la provincia de Buenos Aires debería recibir una proporción de la coparticipación mucho mayor que la que está recibiendo, lo que implicaría una proporción menor para repartir entre el resto de las jurisdicciones. Este es el gran nudo que impide resolver este problema.

Si la distribución secundaria (que se realiza entre las provincias) se modifica en favor de Buenos Aires, lo que seguramente sería justo, será a costa de lo que reciben el resto de las provincias que, seguramente, no están dispuestas a renunciar a su participación para beneficiar ni a Buenos Aires ni a ninguna otra provincia.

¿Qué es lo que hizo el Presidente Mauricio Macri en 2016? La Nación renunció a parte de sus recursos para entregárselos (con la justificación del traspaso de la Policía Federal) al gobierno porteño. Sin embargo, se estima que entre 2016 y 2019 fueron transferidos a CABA unos 127.000 millones de pesos más que los necesarios para ese fin.

¿Qué es lo que ahora ha hecho el Presidente Alberto Fernández? Quitarle a la CABA una parte de lo que, sin justificación ni necesidad, Mauricio Macri le había dado, y pasarlo a la provincia de Buenos Aires. Vale recordar que el macrismo, cuando gobernaba ese territorio, estaba de acuerdo en que la provincia de Buenos Aires debía recibir más recursos.

Es interesante señalar que la participación de la provincia de Buenos Aires en la distribución general de la masa coparticipable, incluso con la actual recomposición, sigue siendo levemente inferior a la que tenía a comienzos de la década de 1970, y que como hemos visto, fue disminuida por el régimen “transitorio” de 1988.

Mientras tanto, la participación de la población bonaerense en el total de habitantes del país se incrementó levemente (pasó de 37,6% en el censo de 1970 a 38,9% en el de 2010 y se proyecta similar a la de 2020), mientras que la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires bajaba (era 12,7% en 1970 y 7,4% en 2010, mientras que se estima en 6,8% en 2020).

La pregunta es, entonces: ¿cuántos recursos más debería recibir hoy la provincia de Buenos Aires? Dependerá del criterio con que se haga el reparto. Hay algunas variables que no pueden ser soslayadas como, por ejemplo, la población. Buenos Aires tiene casi el 40% de la población del país. Ni el 23% que recibe ahora ni el 28,5% que recibía antes de 1988 (de una torta menor) parecen razonables según este indicador.

Si se toma como indicador la población más vulnerable, medida, por ejemplo, a través de los hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI), la participación de Buenos Aires en el total es de 35%. Otra muestra de que la participación de Buenos Aires en la distribución de fondos no debería ser la que es hoy.

Lejos estamos de pensar que hay que aplicar criterios “devolutivos” (distribuyen sólo en función de lo que se haya recaudado en cada territorio o en función de algunos gastos que se hayan realizado), porque eso cristalizaría la situación de cada provincia, e impediría algo que establece muy bien el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional respecto al objetivo de un régimen de distribución: “…equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

Como está presentada la situación, lo más razonable parece ser que se modificara el porcentaje de participación de la provincia de Buenos Aires en el total obtenido por el conjunto de jurisdicciones de nivel provincial y que la diferencia que debería recibir le fuera transferida directamente por la Nación.

Es decir que la Nación renunciaría a ciertos recursos, como lo hizo en tiempos del macrismo, pero no para favorecer al distrito que más recursos tiene y menos necesita, sino a uno que realmente no tiene lo suficiente.

El problema se complejiza porque la Nación también tiene demandas de recursos crecientes, principalmente para ser utilizados en dos cuestiones:

1. resolver las inequidades de desarrollo existentes en nuestro territorio a través del fomento de las actividades productivas en las provincias más rezagadas;
2. cubrir las demandas crecientes del sistema de seguridad social (fenómeno de carácter mundial) que presiona cada vez más sobre las rentas generales.

La única y estructural forma de resolver el llamado dilema de la coparticipación es con el aumento de la actividad económica como cuestión indispensable y con la mejora en el sistema tributario y en los mecanismos de recaudación, de todos los niveles de gobierno, que podrá generarse a partir del cumplimiento del primer objetivo mencionado.

En definitiva, el sentido de cualquier decisión siempre debe ir de la mano de lograr una provisión de bienes y servicios públicos, en cantidad, calidad y accesibilidad, similares para todos los habitantes en el lugar del país donde vivan.

 

 

 

 

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