Clinc, caja
Una nueva herramienta para la voracidad del desarrollo inmobiliario
Planificar a través de excepciones
El debate por el “ajuste” o “modificación” del Código Urbanístico finalizó el jueves pasado, 12 de diciembre, cuando la Legislatura porteña aprobó en segunda lectura de forma definitiva el Proyecto de Ley N.º 2120-J-2024 (Despacho N.º 926/2024).
A pesar de los graves cuestionamientos a la actual planificación de la ciudad y de las denuncias de “tongos” con las excepciones inmobiliarias declamadas en pleno recinto, la mayoría parlamentaria decidió aprobar esta actualización del Código Urbanístico. Esta nueva ley no mejorará los problemas estructurales urbanos y ambientales que padece la ciudad y habilita nuevas maquinarias jurídicas para la universalización de las excepciones inmobiliarias.
El proyecto de ley fue aprobado con 31 votos afirmativos (Pro, Coalición Cívica, Evolución-UCR, Libertarios dialoguistas, Confianza Pública), con 11 votos negativos (Pro Bullrichistas, Libertarios de Karina, FIT) y 18 abstenciones (Unión por la Patria).
Esta segunda sanción se llevó a cabo luego de la audiencia pública en la cual se inscribieron alrededor de 1.700 personas, hicieron uso de la palabra 552 participantes y se desarrolló en ocho jornadas.
En un informe elaborado por el Observatorio del Derecho a la Ciudad y el IPYPP se detalla que el 90% de los participantes rechazaron el contenido de la propuesta del Poder Ejecutivo para actualizar la planificación de la ciudad. Tan sólo 47 participantes manifestaron su apoyo a la propuesta. Las malas lenguas dicen que la mayoría eran empleados del GCBA.
Los oradores en la audiencia pública hicieron hincapié principalmente en la falta de espacios verdes, los problemas que conlleva la sobreconstrucción, el colapso de los servicios públicos en todos los barrios, la destrucción del patrimonio, las agresiones del mercado inmobiliario con respecto a la identidad de los barrios de casas bajas, la violación a las instancias de participación ciudadana previas, el peligro de las excepciones inmobiliarias y el rechazo de la herramienta urbanística denominada “capacidad constructiva adicional”.
Quedó al descubierto con la aprobación de este proyecto de ley que el principal interés del GCBA al impulsar el “ajuste” del Código Urbanístico era conseguir herramientas urbanísticas para facultar al Ejecutivo a autorizar discrecionalmente torres y excepciones inmobiliarias por toda la ciudad. Por este motivo, todos los intereses de Jorge Macri quedaron concentrados en la herramienta “capacidad constructiva adicional”.
Por lo tanto, ante cada una de las necesidades planteadas por la ciudadanía, el oficialismo buscó la forma de que resultaran ser la justificación de la nueva máquina jurídica de excepciones inmobiliarias: la capacidad constructiva adicional.
La capacidad constructiva adicional (CCA) consiste en que la puesta en valor de inmuebles patrimoniales y el desarrollo de proyectos emisores (edificios) en algunos sectores, principalmente en la zona sur de la ciudad, generen capacidad constructiva adicional (metros cuadrados) que podrá ser aprovechada por sobre el plano límite permitido (la altura autorizada por la zona) en las parcelas receptoras (futuras torres), ubicadas en otras áreas de la ciudad. En las parcelas emisoras, los metros cuadrados que se construyan crean metros cuadrados en papel (certificados) que se harán realidad en otras parcelas cuando sean destinados para la construcción de torres de hasta 68 metros (23 pisos) en las principales avenidas porteñas, cuando el plano límite en la ciudad es de 45 metros.
En síntesis, si los propietarios mejoran el inmueble protegido patrimonialmente, construyen en el sur o ceden su propiedad para espacios verdes, esto habilita a que comercialicen esos metros cuadrados para construir “torres sorpresa” por varios corredores dispuestos en toda la ciudad. Lo llamativo es que no existe ningún estudio o justificación ambiental o de planeamiento de por qué se eligieron las parcelas que receptarán estos metros cuadrados creados (no fue magia). Se habilitaron cientos de torres sin conocer los impactos que esto producirá en la ciudad. Las malas lenguas también acusan que son excepciones a medida y con nombre y apellido. No pasa nada y no será novedoso; las cargas sociales y ambientales siempre recaen en el resto.
Los alfiles legislativos de Jorge Macri cargaron sobre esta herramienta la responsabilidad de mitigar la falta de espacios verdes, la crisis habitacional, el desarrollo del sur y la protección del patrimonio. En el proyecto aprobado, prácticamente toda novedad y, por lo tanto, todo cambio quedó reducido a la capacidad constructiva adicional. Al momento de la votación, se escuchó a varios legisladores expresar que votaban con la esperanza de que la herramienta funcione, pero que, si no funcionaba, no habría problemas, porque tampoco funcionaron otras leyes en el pasado. Mientras tanto, la ciudad de Buenos Aires se sumerge en sus diversas crisis y precariedades.
Vaya forma de habilitar cientos de excepciones a la normativa general en un segundo. Estas esperanzas parlamentarias se parecen más a alucinaciones. ¿Cuándo la planificación sometida a los intereses, a la especulación inmobiliaria, ha solucionado los problemas urbanos? Desde el Poder Ejecutivo, más que esperanzas, tienen la certeza de que esta herramienta será muy útil para la campaña electoral del año próximo. Clinc, caja.
Pero se les escapó un detalle: la incorporación de los últimos cambios en el instrumento de la capacidad constructiva adicional se hizo violando la Constitución de la ciudad.
Para qué respetar la Constitución y la democracia participativa
Cualquier modificación de la planificación de la ciudad para su aprobación en la Legislatura porteña debe cumplir el procedimiento de sanción de leyes que establece la Constitución para este tipo de temas, el procedimiento denominado de “doble lectura (sanción)”.
Este procedimiento implica que el proyecto de ley debe ser aprobado en primera lectura (1.ª sanción) por la Legislatura, luego se convoca a audiencia pública y, por último, el proyecto es tratado una segunda vez por el cuerpo legislativo que puede rechazarlo, modificarlo o aprobarlo. En este caso, la aprobación se denomina segunda lectura (2.ª sanción).
El eje esencial de este procedimiento es la participación ciudadana en cumplimiento de la democracia participativa dispuesta en el art. 1 de la Constitución de la ciudad.
Esto determina que aquello que la ciudadanía no tuvo oportunidad de conocer y debatir no puede ser incorporado con posterioridad en la segunda lectura. De lo contrario, se estaría habilitando un fraude a la participación, un fraude democrático y una violación de la Constitución de la Ciudad.
Esto no implica que el texto aprobado en primera lectura no pueda modificarse, pero el alcance de la modificación no puede exceder la temática planteada en la primera sanción, ni el contenido de la modificación dentro de la temática puede ser una sorpresa por la imposibilidad de su análisis en la audiencia pública previa.
Esto último es lo que acaba de ocurrir con las modificaciones incluidas en el texto aprobado en la segunda lectura, el jueves pasado, por la Legislatura con relación a la “capacidad constructiva adicional”.
Como esta herramienta urbanística novedosa fue duramente cuestionada, tanto por sectores de la ciudadanía como de la oposición legislativa, acusada de ser una herramienta para favorecer el “delivery normativo” (norma urbanística a pedido) y los curros con las excepciones inmobiliarias, cuando se votó en la primera lectura quedó muy acotada en su implementación.
En la primera lectura (antes de la audiencia pública) se estableció que la Legislatura determinaría los polígonos emisores y los corredores y/o polígonos receptores y que esta determinación no quedaría en cabeza del Poder Ejecutivo ni se realizaría una aprobación generalizada de parcelas y polígonos por toda la ciudad.
Textualmente, en el art. 79 del proyecto aprobado en 1.ª lectura se dispuso:
“10.1.2.1. Proyectos Emisores dentro del Área de Desarrollo Prioritario Sur. (…) La Legislatura determina los polígonos emisores y su prioridad para emitir capacidad constructiva en función de indicadores económicos, urbanísticos y sociales, que son informados por el Poder Ejecutivo”.
“10.1.3. Parcelas Receptoras de C.C.A.
La Legislatura determina los corredores y/o polígonos receptores y su prioridad para recibir capacidad constructiva en función de indicadores económicos, urbanísticos y sociales, que son informados por el Poder Ejecutivo”.
Esto implicaba que, cuando la Legislatura determine los polígonos y parcelas emisoras y receptoras, la ciudadanía tendría la posibilidad de debatir sobre la determinación de estos polígonos y parcelas porque deberían hacerse a través de un nuevo proyecto de ley y su correspondiente audiencia pública.
La ciudadanía no tenía forma de anticipar cuáles serían las parcelas emisoras y receptoras porque expresamente la Legislatura había dispuesto que serían determinadas a futuro. Y como la Legislatura las determinaría, la única forma de hacerlo sería a través de nuevos proyectos de ley que deberían cumplimentar a su vez el procedimiento de doble lectura con audiencia pública incluida.
Ahora nos encontramos con que en el texto votado en segunda lectura, el jueves pasado, se incorporaron polígonos y corredores emisores y receptores imposibles de ser anticipados por todos aquellos que nos inscribimos y participamos en la audiencia pública.
Se autorizan torres en cientos de parcelas receptoras en varios corredores. Estamos hablando de la aprobación de la equivalencia de cientos de convenios urbanísticos y excepciones de una sola vez.
Por lo tanto, con la aprobación de este texto se incumplió el requisito de la audiencia pública previa con relación a las incorporaciones de esta modificación normativa relacionada con las parcelas y polígonos emisores y receptores de la capacidad constructiva adicional.
Y esto constituye una violación del derecho a la participación ciudadana. El constituyente consideró tan relevante la observancia del procedimiento de doble lectura para la sanción de las leyes que expresó: “Ningún órgano de gobierno puede conferir excepciones a este trámite y si lo hiciera estas son nulas” (art. 90, último párrafo, CCBA).
Incluso en la aprobación de la 1.ª lectura no existió ningún mapa de polígonos y parcelas de la capacidad constructiva adicional. Ahora el texto aprobado definitivamente incorpora un mapa al atlas del Código Urbanístico inexistente antes de la audiencia pública.
En la causa caratulada “Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad y Otros c/ GCBA y Otros s/Amparo – Ambiental”, Expte. N.º 118056-2023/0, Aurelio Luis Ammirato, juez de 1.ª Instancia en lo CAyT, expresó: “La regulación constitucional de este procedimiento (doble lectura) permite inferir que después de la celebración de la audiencia pública la Legislatura puede modificar el proyecto para mejorar las soluciones normativas proyectadas previamente y consideradas en la primera lectura y en la audiencia, o para recoger observaciones o propuestas efectuadas en esta última. Pero no puede, en cambio, considerar aspectos no sometidos previamente al debate legislativo y de los habitantes, ya que de lo contrario se contraviene abiertamente el propósito tenido en mira al instituir la doble lectura, en tanto de esa manera la apertura a la discusión pública se vuelve ilusoria y meramente aparente.
Si en la segunda lectura la Legislatura contase con absoluta libertad regulatoria, al margen de la primera lectura y de la discusión llevada a cabo en la audiencia:
a) la participación pública sería solo figurativa (ya que los habitantes deben poder conocer y opinar sobre aquello que los legisladores debaten, y no sobre algo distinto); y
b) lo mismo daría mantener o derogar el procedimiento de doble lectura diseñado por el constituyente, ya que no promovería una participación significativa y eficaz de los habitantes.
Así es que tal alegación pone en juego el cumplimiento formal y solo aparente, o bien la observancia real y sustantiva del procedimiento constitucional para las leyes de doble lectura. En casos como este, más que el criterio de la Legislatura —que por supuesto puede ser correcto— lo que ha de prevalecer es el acatamiento total a las exigencias constitucionales”.
Con estos antecedentes jurisprudenciales, en el futuro se iniciarán acciones judiciales cada vez que el GCBA autorice torres utilizando la capacidad constructiva adicional.
¿Jorge Macri continuará con su amor adquirido por las excepciones inmobiliarias en Vicente López o podrá la ciudadanía, con el apoyo de la Justicia, frenar este nuevo daño a la adecuada planificación urbana participativa? Las esperanzas ciudadanas no son las de los legisladores.
Los intereses, las formas y los resultados de la democracia representativa no son los de la democracia participativa.
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