El presupuesto y los supuestos
El gobierno aprendió a sancionar leyes vagas para sacar tajada al reglamentarlas.
Al presidente Mauricio Macri le fastidia la exigencia constitucional de que el Congreso deba sancionar una ley antes de que él pueda promulgarla. Desde aquel capricho inaugural de designar de prepo dos jueces de la Corte Suprema, hasta la amenaza de aprobar por decreto la reforma previsional que la falta de quórum y la protesta social le retacearon por un rato la semana pasada, los decretos de necesidad y urgencia han sido la manifestación más enfática del hastío de Macri con ese ritual republicano ineludible.
Pero, cuidado. Entretenidos, justificadamente, con la pirotecnia de los DNU, corremos el riesgo de no reparar en otra estrategia legal menos deslumbrante, y por ello mismo más eficaz, que el gobierno ha perfeccionado y no cesa de utilizar para conseguir sus objetivos. Consiste en diluir en ambigüedades las disposiciones generales incluidas en la ley formal y preservar para la reglamentación ulterior, mediante decreto del presidente, cuando no la simple resolución de alguno de sus subordinados, la facultad decisiva de precisar los “detalles” de la legislación.
Un ejemplo extraído del proyecto de ley de presupuesto para el año 2018, que ya cuenta con media sanción de Diputados, expone las ventajas que esa técnica legislativa le brinda al gobierno de Macri en un tema tan fundamental para su programa económico como el endeudamiento externo de largo plazo. (El método también ha servido para disimular al final de una cadena todavía inconclusa de delegaciones los pormenores más cuestionables del “programa de participación público-privada” para la obra pública, que analizaremos en otra oportunidad.)
El bono interminable
En junio de este año, la República Argentina resolvió endeudarse en 2.750 millones de dólares al 7,125% de interés anual que deberá pagar semestralmente durante los próximos cien años. Por “República Argentina” debe entenderse “Luis Andrés Caputo” (foto principal), el nombre del único funcionario público que firmó la Resolución 97-E/2017 del Ministerio de Finanzas mediante la cual nuestro país asumió ese compromiso secular.
El gobierno justificó la emisión del bono 2117 explicando que era una “señal a los mercados”, necesaria para abaratar el costo futuro del endeudamiento soberano argentino. Pero el objetivo fiscal de la operación es indisimulable porque para enviar tal señal hubiera alcanzado con colocar un monto simbólico, como el de los bonos centenarios emitidos este mismo año por Irlanda y Bélgica de apenas 100 millones de euros cada uno, en lugar de los miles de millones recaudados por Caputo. Y la señal no fue advertida porque al día siguiente de la emisión Morgan Stanley decidió mantener la calificación de “mercado fronterizo” de nuestro país, postergando el anhelo del gobierno de ascender a la categoría “emergente”.
El Ministro de Finanzas podría lanzar el año que viene otra bengala, más luminosa aún si lo considerara necesario, porque el esquema legal de la ley del presupuesto 2017 que le permitió endeudarnos por un siglo a sola firma, se repite calcado en el proyecto de ley del presupuesto 2018.
La Ley 24.156 de Administración Financiera establece que las operaciones de crédito público del gobierno nacional deben ser autorizadas por la ley de presupuesto o por una ley específica que debe indicar, “como mínimo”, ciertas características de las operaciones, entre las que se incluye “el plazo mínimo de amortización”, pero no dice nada sobre el plazo máximo. Acatando formalmente ese requisito, el artículo 34 de la Ley 27.341 del Presupuesto 2017 y su planilla anexa habilitaron al gobierno nacional a realizar operaciones de crédito público con plazos mínimos de entre noventa días y cuatro años, pero obviaron señalar sus plazos máximos. El Decreto 29/2017 del presidente Macri implementó dicha autorización, facultando al Ministerio de Finanzas a emitir títulos públicos por hasta 20.000 millones de dólares y determinar las “épocas, plazos, métodos y procedimientos” de su emisión. Fue en ejercicio de dicha facultad que el ministro Caputo dictó la Resolución 97-E/2017 y dispuso la emisión del bono 2117. Las hipótesis contrafácticas son imposibles de probar, pero uno supone —quiere suponer— que el Congreso habría rechazado el endeudamiento a cien años si el Poder Ejecutivo hubiese declarado su intención en el proyecto de presupuesto.
La interpretación de que el ministro Caputo actuó dentro de sus facultades es banal, sobre la base de una lectura superficialmente literal de las disposiciones relevantes, que se limita a observar que la Ley de Administración Financiera no requería que la Ley de Presupuesto señalara un plazo máximo y el presidente le delegó al Ministro la potestad de fijarlo:
Pero así soslaya las garantías de proporcionalidad y racionalidad que deben satisfacer los actos administrativos, en especial cuando se ejecutan en ejercicio de facultades discrecionales. Es a la luz de esos principios que debe interpretarse la expresión “cómo mínimo” que debía precisar la Ley de Presupuesto del ejercicio 2017. Tal vez hubiera sido razonable y proporcional que el ministro Caputo aprovechara la laguna normativa de la Ley de Administración Financiera y la omisión de un plazo máximo en la Ley de Presupuesto para resolver la emisión de un bono con treinta años de plazo, un período equivalente al de otros títulos públicos que ya están en circulación. La misma lógica no se aplica a la emisión de un bono centenario inédito, cuyas características extraordinarias no fueron anticipadas en el proyecto de ley de presupuesto.
El texto del artículo 32 del proyecto de ley del presupuesto 2018 y el contenido de la planilla que lo complementa son esencialmente iguales al artículo 34 y la correspondiente planilla del presupuesto 2017. Indican el monto y el plazo mínimo de la deuda a emitir, pero callan sobre el plazo máximo.
Esta vez los legisladores no podrán aducir haber sido víctimas de un ardid si Caputo vuelve a endeudarnos por un siglo en 2018. Inclusive, bajo la lógica que equipara la omisión de un plazo explícito en el presupuesto con la libertad absoluta de los funcionarios del Poder Ejecutivo para elegirlo, Caputo bien podría ir all the way y colocar un bono “perpetuo”, como los emitidos antaño por los Estados Unidos y el Reino Unido.
El Congreso todavía tiene tiempo de ejercer diligentemente sus potestades constitucionales de “contraer empréstitos contra el Crédito de la Nación” y “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”, exigiendo que el Poder Ejecutivo indique en la planilla del artículo 32 el plazo máximo de la deuda programada y reformando la legislación vigente para disponer que cualquier endeudamiento del gobierno nacional colocado en los mercados cuyo plazo exceda los diez años requiera aprobación específica de dicho plazo por ley del Congreso.
Cuesta ser optimista cuando se repara en el compromiso fervoroso con la política de endeudamiento y el desinterés evidente por fiscalizar su evolución exhibido hasta ahora por los legisladores de Cambiemos. La página online del Congreso que debería informar las “actividades”, “reuniones” y “proyectos” de la “Comisión Bicameral de Seguimiento y Control de la Gestión de Contratación y de Pago de la Deuda Exterior de la Nación” permanece prístinamente en blanco, a pesar de que han transcurrido 21 meses (y miles de millones de deuda exterior) desde su creación por el artículo 18 de la Ley 27.249. Que esa ley sea la misma que aprobó el arreglo con los fondos buitres no es paradoja sino sarcasmo, un rasgo esencial del estilo de gobierno del presidente Macri.
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