La deuda federal

 

La problemática de los endeudamientos de las provincias y la ciudad de Buenos Aires es poco estudiada en la academia y menos abordada por la cobertura periodística, aunque sus consecuencias se derramen sobre la población que las habita y condicionen a los gobiernos que los heredan. En abril último, El Cohete desarrolló el caso mendocino y respondió a la diputada radical Jimena Latorre, que pretendió negarlo con más virulencia que argumentos.

Debates actuales sobre dinámica y reestructuraciones de deuda pública desde la Argentina, libro de reciente aparición, dedica uno de sus apartados a indagar los ciclos de endeudamiento de las jurisdicciones subnacionales y adentrarse en el análisis de los ejemplos más notorios o singulares.

 

 

La lectura de la evolución del fenómeno en el tiempo permite vincular sus variables con la orientación de los sucesivos programas económicos nacionales y ofrece la oportunidad de explorar en el concepto de federalismo, que se revela real sólo en la tinta del primer artículo de la Constitución.

El capítulo que abre la sección, a cargo del economista José María Morales, recoge para su estudio datos oficiales publicados por la Dirección de Asuntos Provinciales del Ministerio de Economía.

 

Los tres periodos

Morales, que dedicó al tema su tesis en la Universidad Nacional del Nordeste, identifica tres periodos desde el inicio de la serie, tras el estallido de la convertibilidad en 2002 y los procesos de reestructuración en que el Estado nacional absorbió las deudas subnacionales, otorgando mayores plazos que los acreedores originales:

• Entre 2003 y 2010, el endeudamiento provincial creció a un ritmo promedio del 6% anual, más de un punto y medio por debajo del alza del Producto Bruto Interno, lo que la muestra sostenible.
• Entre 2011 y 2014, con un PBI estancado e intentos de detener la fuga de capitales, el endeudamiento tuvo una suba promedio del 15% anual.
• Pero el gran salto se dio en 2015, cuando el impacto de la devaluación macrista elevó el valor en pesos de deudas en moneda extranjera y llevó el indicador al 35%. Una disparada notable, más aún si se tiene en cuenta que Mauricio Macri gobernó sólo tres de las 52 semanas del año. Aquel hecho inicial se conjugaría luego con otras políticas que harían del instrumento de la deuda una utilización recurrente en las jurisdicciones subnacionales, por necesidad o necedad.

 

Deber en otro idioma

La expansión de deudas provinciales continuó creciendo durante toda la Presidencia de Macri, a un ritmo promedio del 56% anual. Sólo en los primeros meses de esa gestión, el Banco Central aprobó más de 60 emisiones de bonos y títulos públicos de entidades subnacionales, incluyendo a 11 provincias, la CABA, dos ciudades –Córdoba y Río Cuarto–y la empresa de energía cordobesa.

El ejemplo es ilustrativo del crecimiento en el peso relativo de esa vía de endeudamiento dentro del total de acreedores: había bajado levemente entre 2003 y 2010, subió para 2015 y alcanzó casi ¾ del conjunto en el último año del macrismo. Inversamente proporcional fue la evolución del financiamiento proveniente del gobierno nacional, cuyo peso en los stocks de deudas provinciales pasó del 59% en 2010 al 11% en 2019.

El reemplazo de una fuente por otra implica riesgos extras para el Estado deudor: la denominación en moneda extranjera hace crecer la deuda con cada devaluación y, al involucrar a actores privados disímiles y ser en ocasiones pactadas bajo jurisdicción extraña, vuelven más dificultoso cualquier intento de reestructuración.

 

 

La deuda es con la sociedad

El análisis de Morales también coteja las relaciones entre los stocks provinciales de deuda y la participación en el comúnmente llamado “gasto público” de las jurisdicciones sobre el total nacional, lo que conduce a observar la posible utilización de la vía de endeudamiento de las provincias para financiar sus inversiones en la satisfacción de las demandas y necesidades de sus poblaciones.

 

 

Para 2019, ocho provincias y la CABA tomaban más deuda que lo que invertían. Jujuy expresaba el valor máximo, duplicando esa relación. Buenos Aires, ubicada en el segundo lugar junto a Chubut, vio trepar su tasa de endeudamiento un 54% en promedio, el doble del ritmo observado en los doce años previos al desembarco de María Eugenia Vidal. Allí está la razón por la que el gobierno de Axel Kicillof festejó la reestructuración de la deuda bajo legislación extranjera, que alcanzó al 98% de los acreedores y devuelve sostenibilidad a la provincia hasta 2027.

La evolución sigue un patrón similar si se atiende a la relación entre el endeudamiento y la autonomía tributaria, es decir los recursos propios que cada jurisdicción recauda a través de impuestos y tasas, y excluyendo los recursos coparticipables y otras vías de financiamiento del Estado nacional.

En 2015, cuando Cristina Fernández se convirtió en calabaza, sólo la CABA, Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Santiago del Estero habían acrecentado sus deudas por encima de sus ingresos, pero aun así sus stocks no superaban el equivalente a un año de su recaudación tributaria.

Durante la administración macrista, en cambio, la relación se invirtió y veinte provincias incrementaron su endeudamiento por sobre sus ingresos. Chubut y Neuquén sobrepasaron el equivalente a sus recursos tributarios anuales y a ellas se agregó, en la misma condición, Jujuy. Buenos Aires, por su parte, vio trepar su relación de deuda-autonomía tributaria del 62 al 90% entre 2015 y 2019. Lo mismo ocurrió con dos territorios amarillos, CABA (34 a 55%) y Córdoba (31 a 78%). El cuadro comparativo es elocuente:

 

 

A su vez, entre 2015 y 2019 la autonomía tributaria empeoró en 20 de las 24 jurisdicciones. Es decir, redujeron sus recursos tributarios propios en relación a los totales. Las dos Buenos Aires, ambas bajo control del PRO para entonces, perdieron más de diez puntos en esa relación.

Morales ejemplifica la vinculación entre baja autonomía tributaria y tendencia al endeudamiento con los casos de La Pampa, La Rioja y San Luis. Son tres provincias que presentan una autonomía tributaria menor al promedio en 2019 y, para la misma fecha, se ubican entre las de mayor crecimiento anual de sus deudas durante el macrismo.

De ese modo, el panorama configurado en ese periodo es que las jurisdicciones vieron crecer su dependencia de la asistencia del Estado nacional, que en promedio se contrajo, o de la toma de deuda con otros acreedores, que en efecto se expandió.

Hacia el final de la Presidencia de Macri, todas tenían más comprometidos sus recursos al pago de intereses: si para 2015 representaban en promedio el 1%, en 2019 el porcentual se triplicó. Al cierre del último año del gobierno de Cristina Fernández, la provincia que tenía mayor parte de recursos comprometidos en el pago de intereses era Buenos Aires, con 3%. Cuando concluyó la experiencia macrista, el distrito que lideraba esa tabla era aquel en que surgió: la CABA, con 9%. No obstante, hubo provincias que tuvieron un crecimiento explosivo del ratio: Río Negro (de 1 a 8%), Chubut (de 1 a 6%), Tierra del Fuego (de 0 a 4%), Neuquén (de 2 a 5%) y Santa Cruz (de 1 a 3%).

Ese cuadro se posa sobre una situación preexistente: el ajuste encubierto que la última dictadura y el menemismo efectuaron al delegar en los Estados provinciales responsabilidades como la salud, educación y seguridad públicas, sin un proporcional traspaso de financiamiento. El estrangulamiento entre obligaciones, recursos y compromisos de deuda suele encontrar a los gobiernos locales como primer y más cercano blanco de los reclamos populares insatisfechos. Acaso sea una de las claves del próximo octubre.

 

 

 

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